作者：孔令智

随着经济的高速发展，环境污染问题日趋严重，已成为经济发展的“一大障碍”。不断恶化的环境不仅影响可持续发展，而且已经威胁到了一些居民的生存。目前的环境困局是多种因素造成的，但制度的虚置和缺乏公众参与是一个重要的原因。这种情况下，借鉴国内其他地方成功经验，构建环境公益诉讼制度就显得尤为重要。正如国家环保总局副局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发展观”大会提出，公众应该成为环境污染诉讼事件中的诉讼主体，建立环境公益诉讼制度，让任何公民、团体和国家机关都能与污染环境者在法庭上一论高低。因此，我建议在我省开展环境公益诉讼，建立环境公益诉讼制度。

一、环境公益诉讼概述 

环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。

环境公益诉讼的社会作用至少有以下几点：

（1）进一步唤醒民众依法保护生态环境的法律意识，让违法者得到及时惩处；

（2）可以有效地解决政府公权、个人私权和企业私权对环境公益和公民环境权的无能为力和侵犯； 

（3）可以最大限度地调动各种社会力量维护环境公益和公民权， 弥补政府在维护环境公益和公民环境权方面的不足，经济有效地保护环境公益和公民环境权；

（4）有助于排除环境保护方面地方保护主义。有些地方为发展经济，引入有损环境的项目，但为了本地的环境，却向邻近的乡镇或显示排污，损害邻近地方的环境，却不管理。借助环境公益诉讼和跨行政区域的环境污染诉讼，有助于排除环境保护方面地方保护主义；

（5）有利于维护正义、公平、和谐、安全等社会价值， 有利于促进社会的进步变革和可持续发展。

二、我国有关环境公益诉讼的实践

近些年来，在我国的一些地方，已经有环境公益诉讼的实践，这些实践既是环境公益诉讼的有益探索，也取得了积极地效果。

比如，2007年11月20日，贵阳市中级人民法院环境保护审判庭和清镇市人民法院环境保护法庭同时成立，对于受理的案子取得了非常好的效果。贵阳市中级人民法院环境保护审判庭主要职责是：（1）依法审判涉及“两湖一库”水资源保护和贵阳市所辖区域内水土、山林保护的排污侵权、损害赔偿、环境公益诉讼等类型的一、二审民事、行政、刑事案件和相关执行案件；（2）按照贵州省高级人民法院下达的指定管辖决定书，依法审判贵阳市辖区外涉及“两湖一库”水资源环境保护、管理、侵权等民事、行政一审相关案件；（3）对审理的案件，在案件生效后负责相关执行工作；（4）监督、指导清镇市人民法院环境保护法庭审判业务工作。

为充分运用司法手段保护生态环境，进一步提升公民的环保意识，按照昆明市中级人民法院、昆明市人民检察院、昆明市公安局、昆明市环境保护局联合制定的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》的规定，“环境保护审判庭”于2008年12月11日在昆明中院正式挂牌成立。昆明中院成立环境保护法庭，对涉及环境保护的刑事、民事、行政、执行案件实行“四合一”的审判执行模式，标志着昆明市在环境保护方面迈出了新的一步，改变了以往对涉及环境污染的事件仅靠行政手段治理的做法，转为行政手段与司法手段并举的“双轨制”模式，不仅为环境保护行政执法提供了司法支持，进一步提升环保部门的执法权威，并且有利于审判和执行涉环保案件，提高办案效率，在推动环境保护与丰富新昆明建设的内涵上产生了积极的影响，有力地推动了昆明市的环境保护工作的发展。

昆明中院新闻发言人认为，设立专门的环境保护审判庭，是该院以科学发展观为指导，谋大局、促审判、抓落实，把不断满足人民群众的新要求、新期待作为审判实践中的切入点和着力点，扎扎实实地做好改善昆明软环境建设的审判工作的具体体现。环境保护审判庭的成立，将充分运用司法手段保护生态环境，既为行政部门履行职责提供了司法支撑平台，也为司法手段在环境保护中提供了新途径。同时，设立环境保护审判庭也将有利于《昆明市“一湖两江”流域水环境治理“四全”工作行动计划》的落实，有利于进一步提升全市公民的环保意识[ 参见中国法院网： http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=335519&k_title=环境公益诉讼&k_content=环境公益诉讼&k_author=]。

2007年， 江西省高级人民法院和江西省人民检察院联合发文，决定开展包括环境公益诉讼在内的公益诉讼试点工作。在行政手段不能作为、刑事司法手段无法追究、没有其他适格主体提起诉讼的情况下，运用公益诉讼的方式，由检察机关作为社会公共利益的代表向法院提起民事诉讼，可以使遭受侵害的公共利益及时得到法律保护。

总体来看，环境公益诉讼在我国取得了积极进展，这些尝试均取得了较好的社会效果，达到了抑制污染、保护环境和自然资源、追究污染者法律责任的客观效果，保护了公众的环境利益和国家财产。

三、我省开展环境公益诉讼的必要性和可行性

1、必要性

（1）我省环境问题日益严重

改革开放以来，我省社会经济发生了翻天覆地的变化，取得了巨大成就。但在经济不断增长的过程中，出现了不少的环境污染和资源破坏的事件。一些集团、部门、地方、企业、个人为了本集团、本部门、本地方、本企业和个人的利益，置环境保护于不顾，大肆违法违规地生产经营，对地方、国家造成了严重的环境污染。沙尘暴、土壤沙化、水土流失、擅自采伐造成资源的破坏性开采、违规排放污水、废气等案件有日益加重的趋势。环境污染使环境质量下降，以致危害人体健康，损害生物资源，影响工农业生产。如此严重的环境危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受严重侵害，而且已成为制约我省经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。而且以城市为中心的环境污染在发展，并向农村蔓延，生态破坏的范围仍在扩大。为了维护人们正常的生存环境，防止环境污染和破坏，应该通过有效的手段和制度保障来保护环境。

（2）行政权力保护环境公益存在严重不足

我省环境问题日益严重，但行政权力保护环境公益又存在严重不足。我国长期以来实行的是国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环境保护机关以国家名义和法律形式，全面行使对环境保护的执行、监督、管理职能，并对全社会环境保护进行预测和决策。在这种体制下，政府环境管理行政部门及其工作人员可能出于某种私利、诱惑、偏见、地方保护主义或屈从于某种压力，不愿或不能有效实施保护环境权的行政行为。这时公民如果没有环境诉讼权，侵犯环境权的违法行为就很可能畅通无阻。此外，还有体制上的原因，环境污染和破坏造成的损害具有广泛性和社会性，单靠政府行政机关的力量不足以保护环境。因此，必须借用民主观念和公众参与环境行政和环境司法过程来实现。

（3）发展环境公益诉讼，保护环境，是树立和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求

科学发展观已成为我们国家的指导思想，它的本质和核心是“以人为本”。“人”是指人民大众，“本”是指发展的根本宗旨，也就是要着力关注和解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。环境的恶化，环境污染事故的发生，不仅造成了巨大的经济损失，还严重地影响了人民群众的正常生活秩序，损害人民群众生命健康。这是与“以人为本”相背离的。环境也是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。所以，保护环境，就是贯彻“以人为本”。通过环境公益诉讼帮助解决环境问题，保护环境， 对于解除不幸人们的生存危机，化解社会矛盾，构建和谐社会，具有非常重要的作用，它作为深刻体现以人为本和社会文明进步的重大举措，是一项应在社会实践中全面铺开和广泛发展的事业。

科学发展观要求统筹人与自然和谐发展。近代工业社会以来，人类开发利用自然资源的手段日益发达，规模不断扩大，既给人类生活带来了巨大的福祉，也造成了资源浪费和生态环境破坏的严重后果。现今，世界范围内环境保护运动的兴起，绿色经济、循环经济和无公害产业等概念的提出，可持续发展观念的建立，都是人类觉醒的表现。历史经验表明，当人类与自然处于破坏、对抗关系，以改造和征服自然为目标的时候，自然总会以特殊的方式威胁人类；当人类与自然处于平等、互利、和谐关系的时候，自然也能为人类提供祥和、良好的生存和发展环境。这要求我们应统筹人与自然和谐发展。统筹人与自然和谐发展，首先要解决观念问题，反思人类干预自然的限度及其合理性基础，在全社会树立起新的生态观；要坚持以人为本，扎实解决人民群众关心的环境问题，不断满足人们改善生产生活环境和生态环境的愿望；要运用法律、经济及必要的行政手段来管理环境问题，鼓励群众积极参与和监督环保工作。其中的法律手段，鼓励群众积极参与和监督环保工作，环境公益诉讼当是其重要组成部分。

所以，落实科学发展观，建立环境友好型社会，呼唤环境公益诉讼。

（4）发展循环经济、绿色经济、低碳经济是21世纪的大趋势，这需要环境公益诉讼的保障

从环保角度来讲，清洁生产、生态工业和循环经济是当今环保战略的3个主要发展方向。从经济发展角度来讲，循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。绿色经济是以市场为导向、以传统产业经济为基础、以经济与环境的和谐为目的而发展起来的一种新的经济形式，是产业经济为适应人类环保与健康需要而产生并表现出来的一种发展状态。所谓低碳经济，是指在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态。胡锦涛主席在中共中央政治局第十八次集体学习时再一次提出，支持发展环保产业、循环经济、绿色经济。原国家发改委主任马凯在全国循环经济工作会议上提出贯彻和落实科学发展观，大力推进循环经济发展。发展循环经济、绿色经济、低碳经济是21世纪的大趋势。绿色经济、低碳经济是当今世界经济发展的制高点和新的增长点，谁成为绿色经济、低碳经济的领导者，谁就掌握了经济发展的主导权。

我省是一个正在高速发展的省份，原先经济总量较低，具有后发优势。在21世纪的大趋势下，应该大力发展发展环保产业、循环经济、绿色经济，这既是保护环境的需要，也需要环境保护的保障。而环境公益诉讼是保护环境的有力武器，也是发展循环经济、绿色经济、低碳经济的有力保障。

2、可行性

（1）环境公益诉讼具有一定的法理依据、法律依据和政策依据

制度是对现实的回应，任何法律都有其具体保护的利益，环境法也不例外。环境权作为一种新的，正在发展中的法律权利或者说正在被人们逐步认识的权利，是环境公益诉讼的法理基石。尽管人们对环境权的认识不一，但作为一项基本人权的环境权是客观存在的。党早已把依法治国确定为治国方略，发展和保护人权是党执政为民的体现和要求。环境权是一项基本人权，借助环境公益诉讼保护环境，保护公众的环境权，是时代的要求。

在我国，现行法律中尚无明文规定环境权的内容，但其很多内容仍可以从中找到依据。例如《宪法》第9 条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”；第26 条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。这些都间接说明我国对环境权的认可，也是展开环境公益诉讼的法律基础。 《环境保护法》第6 条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。这里的“控告”本身就是一种诉权，是赋予国家机关、有关组织、公民个人的环境公益诉讼权。实践也证明将公民和检察机关以外的其他组织排斥在公益诉讼之外对环境保护是不利的[ 参见傅翔：《构建我国环境公益诉讼制度的司考》，《企业导报》，2009年第3期。]。

国务院2005年发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出，要“健全社会监督机制。发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”。同时还明确要“完善对污染受害者的法律援助机制”。

可见，虽然“环保公益诉讼法律制度在我国还不健全”，但是，在我国开展环境公益诉讼还是有一定的法理依据、法律依据和政策依据。

（2）我省开展环境公益诉讼具有较好的司法基础和理论支持

我省法院、检察院队伍素质较高，队伍建设成效显著，而且很多同志都毕业于吉林大学法学院等法学院校（有的还有硕士、博士学位），理论功底较为扎实，法学素养较高。这为开展环境公益诉讼提供了较好的司法基础和人才支持。

吉林大学法学院作为我国最高水平的法学院之一，关于环境法、环境公益诉讼有不同层次的教学和和科研成果，也为社会培养了大批高素质的毕业生。这可以为我省开展环境公益诉讼提供理论和智力支持。

此外，环境公益诉讼在全国理论界和司法界已研究多年，一些地方还有了效果显著的实践，既为我们提供了理论支撑，也提供了有益经验。

（3）开展环境公益诉讼有一定的群众基础

随着经济的发展和社会的进步，公民的环境法律意识也在不断提高，人们不再仅仅满足于物质生活的富足，也在逐步要求生存环境质量的提高。公民法律意识的提高作为法律发展的外部动力，也在积极推动着法律往更加完善的方向发展。随着公民环境法律意识的提高，众多的环保团体建立并发展起来，目前我国约有环保团体1600 多了，比较著名的有中国环境科学协会、中国野生动物保护协会、中国可持续发展研究会、中华环保基金会、自然之友等。赋予公民及环保团体诉讼的权利以维护环境公益是必须的，但是现有的制度却无法实现这一需要，因此，有必要建立环境公益诉讼。

综上，我省开展环境公益诉讼有高度的必要性，也有很强的可行性。

四、我省开展环境公益诉讼建议

基于以上分析，建议在我省开展环境公益诉讼，就有关制度建设，提如下建议。

1、原告的确定

《环境保护法》第6 条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。这里的“控告”本身就是一种诉权，是赋予国家机关、有关组织、公民个人的环境公益诉讼权。 建议通过民事诉讼的方式开展环境公益诉讼。关于环境公益诉讼中的原告问题，可根据情况酌情确定，包括各级检察机关、各级环保行政职能部门、环境保护社团组织以及居民社区物业管理部门。 

2、被告的确定

被告是产生损害的一方，这点毫无疑问，但是关于环保主管部门能否成为环境公益诉讼的被告？根据无锡中院和无锡检察院联合下发的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，对于侵害环境公益的违法行为，检察机关可以向环保主管部门发出检察建议书，建议其依法履行查处职责或督促其向污染者起诉；被督促单位无正当理由在规定期限届满后未向法院提起诉讼的，检察机关可以向法院提起环境民事公益诉讼。这一做法可作参考。

3、举证的分担

我国固体废弃物污染环境防治法第八十六条明确规定：“因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”这是我国首次以法律的形式明确肯定了环境污染损害赔偿诉讼中的举证责任倒置和因果关系推定制度。除此之外，我国大部分环境法律、法规都要求原告提供证据，且要求证据必须真实具有说服力。

在实践中，环境公益诉讼的举证异常困难，原因是环境污染损害一般是在污染发生一段时间后才会显现，废水、废气和噪音变化迅速，等到事后取证时已时过境迁，所采集的样品与污染发生时相去甚远。加上人们普遍缺乏证据保全意识，物证往往受到人为破坏。另外，环境污染侵权作为工业化的产物，往往涉及高科技，而受害者大多没有此类专业技能，加之加害者出于对工艺流程、专有技术保密的需要可能阻止原告取证活动，这都增加了原告举证难度。同时，由于发生危害的复杂性和说明危害发生机制的困难性，使受害人对行为人的行为与损害事实之间的因果关系、行为人是否有过错等也难以举证。所以，在我省涉及的环境公益诉讼中，应当明确规定，只要当事人能证明损害或损害可能的实际存在，就算履行了举证责任[ 参见赵正辉、丁柯贵：《环境公益诉讼破“零”后的思考》，人民法院报 2009年7月12日，第002版 。]。

4、设置诉讼前置程序

建议设置诉讼前置程序，即在提起环境公益诉讼前，应先通知环境行政机关，由其先行处理。只有在其不予处理、或处理效果不好、或怠于处理时，才能通过诉讼途径解决。这样即可发挥行政部门的高效率，又可以起到过滤作用，把一些简单的问题及时解决，避免其进入诉讼程序，增加法院的负担。

6、诉讼费用承担应当适当

就环境诉讼的费用而言， 其数目相当大， 再加上因果关系的证明， 涉及科技知识的运用， 其所需费用之巨， 非一般民众所能承受。再者来说， 民众提起环境公益诉讼是为了维护环境公益， 受益人也不限于本人， 往往是不特定的多数人或整个社会。如由原告独自承担诉讼费用就不公平， 也会挫伤民众提起环境公益诉讼的积极性。因此建议，对于原告不预交案件受理费的规定，可把环境公益诉讼做例外处理，把民众的环境公益诉讼列入不预交案件受理费的范围，从而保证民众不致因负担诉讼费用显有困难而放弃对环境公益的保护。

7、可建立环境保护公益基金

环境公益诉讼是为了维护社会公共利益，挽回国家损失，涉及到的诉讼成本理应由社会负担，比如鉴定费用，其他诉讼费用，这些费用应当由财政、社会以及污染、破坏生态环境、自然资源的侵权人共同负担。可在长春市或者其他地级市设立“环境保护公益基金”，基金由基金会信托管理。公益基金的资金来源由政府每年拨入一定资金，社会力量募捐一部分资金，法院判决原告胜诉的环境公益诉讼案件，被告应当支付的赔偿金可根据情况向该基金支付一部分。环境保护公益基金的资金可用于环境公益诉讼及恢复被破坏的生态环境。

结语

尽管在我省构建环境公益诉讼制度困难重重， 但目前各地环境公益诉讼的实践已有一定的发展，并取得了良好效果，这对建立我省环境公益诉讼制度是很好的经验。在我省开展环境公益诉讼非常必要，也有很强的可行性，为贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，发展绿色经济，建议省法院、省检察院、省环保局等联合起来，建立我省的环境公益诉讼制度。