作者：孔令智

2009年8月30日，国务院批复了《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》（以下简称为《规划纲要》），标志着长吉图开发开放先导区建设已上升为国家战略，成为迄今唯一一个国家批准实施的沿边开发开放区域。

图们江区域是我国参与东北亚地区合作的重要平台。国务院在批复中指出，以吉林省为主体的图们江区域在我国沿边开放格局中具有重要战略地位，加快图们江区域合作开发，是新时期我国提升沿边开放水平、促进边疆繁荣稳定的重大举措。

按照国务院的批复，吉林省长春市、吉林市部分区域和延边州（简称长吉图）是中国图们江区域的核心地区，要加快建设长吉图开发开放先导区，将其发展成为我国沿边开发开放的重要区域、我国面向东北亚开放的重要门户和东北亚经济技术合作的重要平台，培育形成东北地区新的重要增长极。批复还提出，要以长吉图开发开放为先导，立足图们江，面向东北亚，服务大东北，全面推进图们江区域合作开发。要坚持调整和优化产业布局，坚持保护与开发并举，坚持大胆创新和率先示范，坚持统筹国内与国际合作，努力建设我国沿边开发开放的先行区和示范区。

《规划纲要》提出要充分利用现有基础，深入推进长吉图地区开放开发和图们江区域开发合作，具有十分重大的战略意义。

《规划纲要》还指出，加快图们江区域合作开发还面临着一些不利因素，其中一方面是体制机制创新不足。区域合作需要体制机制和制度的保障。因此，《规划纲要》明确提出要推进体制机制创新，要理顺政府、市场和企业的关系，完善涉外活动管理规制。《规划纲要》第四部分“积极促进长吉图与国内区域联动”指出，在着力推进长吉图开发开放先导区内部联动发展的同时，加强长吉图区域与国内其他区域的经济联系与合作，建立区域性联合推动机制。《规划纲要》第五部分“大力推进长吉图参与图们江国际区域合作”， 指出国际合作是贯穿图们江区域开发开放的主线，是实现图们江区域共同发展的关键。为此，要加快建设国际大通道畅通工程、积极推进跨境经济合作区建设、加强环境领域合作、加快国际产业合作园区建设、加强智力、文化和旅游等领域交流与合作、创新图们江区域国际合作机制。

针对《规划纲要》的建设目标和政策措施，推进区域合作的领域，图们江区域合作开发面临的不利因素，以及“推进体制机制创新”，“ 创新图们江区域国际合作机制”的要求等，我认为，我们除了落实各项政策措施，扎实加快先导区建设，大力推进长吉图参与图们江国际区域合作，在这些“硬”的方面下功夫外，还应着力推进图们江区域合作开发体制机制和制度建设。为此，除了《规划纲要》提到的体制机制建设外，还需推进其他方面的体制机制和制度建设。结合《规划纲要》，借鉴学界的一些研究成果，建议在如下一些方面推进图们江区域合作开发体制机制和制度建设，以期对图们江区域合作开发体制机制和制度建设有所参考。

一、建立区域性联合推动机制

在长吉图区域与吉林省其他地区、长吉图与东北其他地区以及其他省区的层面上，建立区域性联合推动机制。除了《规划纲要》提出的区域性联合推动机制以外，还可具体建立区域合作协商机制，就具体合作项目成立联合开发协调小组，发挥领导和协调作用，搞好省部区际关系协调。

加强与其他地区的协同互动，建立互动机制，加强各区域协调机构之间的合作。就区域合作组织间开展工作交流与合作签订协议，互邀参与区域组织重大活动，互换区域信息资源。区域组织任何的年度全体会议，彼此邀请其他方代表列席；一方区域组织牵头组织的有关活动，也都邀请其他方的代表参加。区域组织间开展信息资源交流，相互发送有关区域合作的信息、文件资料，了解彼此的动态。对于共同关心的议题，联手调研，共求对策。发挥政府间交流平台引导作用，以行业协会、商会等中介组织为纽带，以企业项目合作为主体，积极推进与环渤海、长三角、珠三角、北部湾等地区合作。积极加强与沿海地区合作，依托现有开发区，共同建设特色产业园区。

二、建立图们江区域合作的法律调整机制

任何开发活动，都离不开相应的法律环境的支持。健全而良好的法律环境，是各项开发活动和区域经济合作顺利进行的根本保障。法律调整机制是一个连续的综合的过程，包括立法、执法、司法等各个环节。所以，需要建立相应的法律调整机制，即立法机制、执行机制、司法机制（争端解决机制），也就是决策机制、执行机制和争端解决机制。

（一）决策机制

图们江区域合作，应提升合作层次和机制，建立高层级的决策和协调机制。在图们江区域合作的现有制度框架内，应由副总理级的协商委员会和协调委员会确定合作领域和拟签订的合作条约，由秘书处协调各国的合作机构、各合作领域工作组进行磋商、谈判，拟定条约文本后由各成员国副总理或部长签署。这样一个权威性的决策机制能提升效率，解决图们江区域合作议而不决的局面。

（二）执行机制

决策机制作出的决策，成员国签订的区域合作条约等，都需要执行、实施和监督，因此需要建立图们江区域合作执行机制。在现有的制度框架内，执行机制的组成似乎包括各国的中央和地方政府（各国的参与合作的地区和机构）、工作组。各国家团队由中央和地方政府代表组成，是成员国图们江区域合作项目的政策制定和执行机构；工作组帮助确定和执行具体的区域合作项目，协调图们江区域合作项目与各国国家和地方的开发项目。可以看出，现有的制度框架有很大不足，难以满足开展实质性区域合作的需要，比如，执行机构的层级较低，缺乏权威性；各执行机构之间没有更高层级的统一的执行机构来协调统筹；没有对成员国中央和地方政府实施区域合作条约的监督机构和机制。因此，需要提升、完善图们江区域合作的制度框架。为了增强图们江区域合作的权威性和有效性，为了提高各执行机构的权威性和工作的有效性，建议将图们江区域合作工作组提升为专门理事会，建立贸易和投资理事会、交通理事会、能源理事会、旅游理事会、电信理事会等，这些理事会为常设机构，日常性地开展工作；在各专门理事会之上建立部长理事会，各专门理事会向部长理事会负责，部长理事会协调各专门理事会的工作；各专门理事会和部长理事会还有权监督各成员国实施区域合作条约即履行区域合作义务的情况。

（三）争端解决机制

为了解决区域内双方或多方在区域合作中发生的争端，监督各成员国履行区域合作义务，可根据本区域开展区域合作的环境和实际，参照《中国——东盟自由贸易区争端解决机制协议》，通过协商和谈判，建立起通过磋商、斡旋、调解和调停、仲裁方式解决各种争端的争端解决机制。此外，考虑到本区域的实际和各国开展区域合作的敏感性，建议侧重政治解决方法，还可建立起采用类似东盟自由贸易区争端解决机制中的资深经济官员会议和部长会议那样的争端解决方法的争端解决机制。

三、建立图们江区域合作制度

图们江区域合作，需要以相应的法律规范，规范各参与主体的行为，对具有不同利益的各个主体之间的利益关系进行调整。我们应根据本区域的实际，建立图们江区域合作的法律制度。区域合作涉及很多领域，需要建立的法律制度很多。一般的自由贸易协定，往往都涉及组织制度、货物贸易法律制度、服务贸易法律制度、投资制度、知识产权制度、竞争政策、争端解决制度等。图们江区域合作也是往建立自由贸易区方向努力，但根据《图们江区域合作2006-2015战略行动计划》，这期间合作的重点在交通、旅游、能源、投资、环境等几个领域。此外，发展贸易也应是区域合作的重点，无需明言。因此，综合《图们江区域合作2006-2015战略行动计划》和《规划纲要》，可推进以下方面的法律制度建设。

（一）贸易制度

贸易制度建设的核心是贸易自由化、便利化。主要应建立以下方面的贸易制度：（1）不断削减或取消关税的制度。区域内关税应不断降低直至取消，各成员国应进行协商谈判，确定降税目标和时间表，达成关税减让协议；（2）建立区域内普遍适用的原产地规则；（3）消除非关税壁垒的法律制度。区域内成员应就各种非关税壁垒，如反倾销和反补贴、标准和认证、定价、取消数量限制、动植物卫生检疫等方面达成协议；（4）保障措施法律制度；（5）服务贸易法律制度。

（二）交通（物流）合作制度

为发挥图们江的区位优势，建成连接欧亚太平洋地区的交通（物流）枢纽，需要建成便利、快捷、低成本的交通（物流）体系，包括适应需要的基础设施、法律制度和“软件”。这需要建立以下方面的交通（物流）制度：（1）适应市场经济要求的交通（物流）基础设施开发制度；（2）统一的基础设施建设规范，如区域内基础设施的规划、协调的技术标准、环保、社会和其他方面的防护要求等；（3）运费结算制度；（4）简化过境手续，协调或统一通关制度，建立边境口岸生活服务、通关服务、金融服务、仓储服务和信息通信服务的便利化制度；（5）协调或统一运输法律制度，包括公路、铁路运输和航运制度、多式联运制度等；（6）运输争端解决制度。

（三）旅游合作制度

为充分发挥本区域丰富的旅游资源的积极作用，促进本区域旅游快速、协调发展，需要建立区域旅游制度。这些制度主要有：（1）图们江内各成员国参与地区的旅游政策协调制度；（2）旅游产品（尤其是联合旅游产品开发）开发、推广和竞争制度，避免恶性竞争；(3)简化签证和边境手续，共同的旅游签证制度；（4）旅游开发投资支持制度。（5）自然和文化遗产互认和保护制度；（6）旅游保险制度；（7）旅游信息交换制度；（8）旅游从业人员的职业教育、技能培训和资格认证制度。

（四）能源合作制度

图们江开展区域能源合作具有特别重要的意义，为使区域能源合作协调、有效、持续发展，需建立区域能源合作法律制度，减少能源贸易、投资和合作的“非物质障碍”。主要有以下几个方面的制度：（1）高层次的能源政策协调和合作制度；（2）信息交流制度；（3）能源贸易制度、与能源有关的投资措施制度、反倾销制度、补贴与反补贴制度、保障措施制度；(4)与能源有关的知识产权制度；(5)与能源有关的环境保护制度；(6)与能源有关的服务合作制度；(7) 能源政策评审机制。

（五）投资合作制度

图们江区域合作的战略目标之一是吸引投资以促进区域发展，促进投融资自由流动，因此需建立投资便利化的法律制度。主要包括以下几方面：（1）在投资的设立、收购、管理、控制、运营、出售或处置方面应给予非歧视待遇，明确非歧视待遇原则的例外，同时投资程序应进行协调和简化；（2）通过协商和谈判，逐步减少对区域内相互直接投资行业的限制，扩大开放的领域，就此达成协议；（3）投资经营条件法律制度。即对如出口要求、国内成分要求、采购限制、进口限制、国内销售数量等方面的要求尽可能减少或消除，实现投资便利化；（4）各国相互保证投资及收益自由转移制度；（5）征收和补偿法律制度；（6）投资争端解决制度。

（六）环境合作制度环境问题是各国共同面临的重大问题，为实现可持续发展，建设和谐东北亚，图们江区域各国应开展环境合作，为此需建立环境合作制度。这一制度主要包括以下一些方面：（1）确立“共同但有区别的责任”及“量力而行”的法律原则；（2）环境信息交流共享制度；（3）酸沉降、沙尘暴、长距离跨界空气污染物控制制度；（4）水资源利用和保护制度，海洋环境保护合作制度；（5）合作打击有毒有害废弃物非法越境转移制度；（6）环境投资促进、环保技术转让促进制度；（7）生物多样性保护、防止和减少有害外来物种入侵制度；（8）国际环境影响评价制度；（9）食品安全与公共健康保护制度。

（七）跨国经济合作区制度

《规划纲要》提出要积极推进跨境经济合作区建设，为此，需建构跨国经济合作区法律制度，如基础设施合作制度，共同交通、通关法律制度，共同制定跨国经济合作区的政策和制度，成立联合管理委员会，实行对跨国经济合作区的共同管理等。

四、边境贸易的宏观调控和服务机制

边境贸易是区域合作和开发开放的重要组成部分，应建立边境贸易的宏观调控和服务机制。比如，（1）推动我省和辽黑两省尽快制定出台“边境贸易管理条例”，使边贸活动和管理工作有法可依，有章可循。(2)适当放宽边贸企业的财务管理。边贸企业可按上年税后利润的一定比例提取本年度经理基金，现汇部分可用企业自有留成外汇或通过市场调剂来解决。（3）与朝、韩有关方面协调，成立由双方有关方面参加的混合委员会，具体解决地方贸易中出现的各种问题。（4）与朝地方政府联手，加强地方边境贸易环境的治理，整顿边境秩序。