作者：王天戈

林地是国家重要的自然资源和战略资源，是我国实现总书记提出的2020年“双增”目标、建设生态文明、保障木材及林产品供给和全面推进小康社会建设进程中的基础性和战略性资源。国务院明确要求“把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护”。为统筹林地资源的保护利用，国务院2010年正式批复实施了《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）》，这是我国首个中长期林地保护利用规划。国家“十二五”规划首次确定了到2015年森林覆盖率达到21.66%、森林蓄积量达到143亿立方米的约束性指标。

为深入贯彻落实林地规划纲要和国家“十二五”规划，国家林业局全面加强林地管理，制定出台了一系列具有刚性约束力的制度和办法。下发了《占用征收林地定额管理办法》，明确了林地管理“总量控制、定额管理、节约用地、占补平衡”的基本原则，实现了占用征收林地许可由无数量限制向定额限制的转变。组织完成了省级林地保护利用规划编制，全面启动了县级林地保护利用规划的编制工作。以高分辨率遥感影像全覆盖，首次实施了全国统一标准的林地落界工作。在全国范围内组织开展了打击和集中检查行动，查处了一大批毁林开垦非法占用林地的行政和刑事案件，在林地保护管理方面取得了显著的成效。根据第七次全国森林资源清查（2004-2008年）结果，全国林地面积3.06亿公顷，其中森林面积1.95亿公顷，全国森林覆盖率达到20.36%。
但是，目前，我国森林植被恢复费征收标准明显低于耕地等其他土地类型，导致一些建设项目有意选择占用征收林地。特别是随着我国经济建设速度的加快，国家对耕地实行最严格的管理政策以来，一些不合理的建设项目占地都转向了林地，加之一些地方和部门重开发、轻保护，未批先占、违法审批等问题严重，使违法占用林地现象突出，造成林地加剧流失。

林地流失状况严重。从第七次全国森林资源清查结果看，在2004至2008年5年间，由林地逆转为非林地的面积达832万公顷（其中有377万公顷森林，相当于同期造林面积的15%），虽然较前一个5年有所减少，但数量依然巨大，林地目前已成为工程建设用地的主体，占用征收林地面积持续增加，局部地区乱垦滥占林地，林地流失严重，林地保护形势十分严峻。

──毁林开垦没有得到根本遏制。1998年以来，全国毁林开垦总体上呈下降的趋势，大规模毁林开垦现象基本上得到遏制。但是，在农林混居地区，毁林开垦现象仍十分普遍。一些地方政府和主管部门，法治观念淡薄，在侵占的林地中颁发土地证、土地承包经营证、草原证等权属证书。近年来，一些地方政府甚至以“土地整治”、“耕地占补平衡”为名，支持毁林开垦，使林地保护的压力更加突出。

违法占用征收林地行为屡禁不止。一些地方忽视林地的依法管理，建设单位不按规定办理征占用林地手续，未批先占、少批多占，违法采伐林木，对林地和森林造成严重破坏，影响极为恶劣。据统计，“十一五”期间，全国共发生非法占用林地行政案件6.84万起，查处非法占用林地刑事案件3325起，收回林地16935公顷。2011年，国家林业局对全国120个县的占用征收林地情况进行了检查，共查出违法占用林地项目380项，面积1012公顷；毁林开垦118起，面积192公顷，由此推算全国情况，数量将十分惊人。

林地保护管理执法力度有待加强。一些地方政府和部门法制观念淡薄，在案件查处过程中，往往存在避重就轻、以罚代刑的倾向。少数领导干部甚至以权代法，纵容、包庇破坏森林资源违法行为，干预、阻挠林业部门依法行政。根据近年来受理群众举报案件分析，因地方政府领导行为和企业法人造成的林地破坏案件占到总数的90%以上。

为了实现“双增”目标，我国要在加大造林绿化力度、加强森林经营的同时，必须采取更加坚决有力的措施，最大限度地减少林地流失，有效收复和恢复损毁林地。为此，提出以下建议：

一、加大林地监测投入力度。贯彻落实全国林地保护利用规划纲要，构建全国林地“一张图”十分必要。建议国家加大财政投入，强化森林覆盖率、林地保有量、森林蓄积等约束性指标考核评价，推进林地监管方式的转变，实现全国林地“一张图”，中央和地方监测工作“一盘棋”、森林资源“一套数”。创新森林资源监测手段，加强和完善现有森林资源调查监测网络，做好年度林地变更调查，实现年度出数，切实提高监测成果的时效性和现势性，全面提升资源监管的针对性和有效性。

二、启动实施全国工矿废弃地等重点区域森林植被恢复工程。据2008年初步统计，全国矿区范围内植被与生态受到破坏与影响的面积约910万公顷。建议国家以废弃的矿山和水利工程等区域为重点，启动实施全国森林植被恢复工程，可恢复森林植被1000万公顷以上。同时，因地制宜，完善林地保护利用的投入机制，对生态地位极为重要和生态极为脆弱地区林地，加大现有森林保护培育资金投入力度，防止毁林和森林退化；对退化林地修复、宜林地造林的，应按照其恢复难度，给予财政直补。

三、提高森林植被恢复费征收标准。强化林地保护管理制度，严格林地用途管制和定额管理，科学划分林地保护等级，实现林地分级管理和森林面积占补平衡。完善森林植被恢复费征收办法，提高森林植被恢复费征收标准。根据项目性质、林地区位和用途制定不同的森林植被恢复征收标准，提高经营性项目、生态区位重要和生态脆弱地区的森林植被恢复费，促进建设项目科学、节约用地。