作者：王天戈

城市居民最低生活保障、农村最低生活保障和临时救助是我国社会保障体系的重要组成部分。随着社会的发展进步，我国城市居民低保、农村低保和临时救助工作得到了长足发展。1999国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》、2007年国务院颁布了《关于在全国建立农村最低生活保障的通知》、2007年民政部下发了《民政部关于进一步建立健全临时救助制度的通知》及一系列相关的法律法规。这标志着我国城乡居民的社会保障进入了一个新阶段。城乡居民真正享受到了宪法规定的：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”真正体现了保障公民的基本生存权利是国家和社会的责任。

从我国城乡居民社会救助和最低生活保障的覆盖情况及保障人数来看，取得的成绩十分显著。但保障水平，保障标准等与发达国家相比，仍存在一定差距，面临的困难依然艰巨。尤其是这些法律法规实施以来，我国经济社会发生了很大变化，经济增长方式也发生了转变，中央财政收入大幅度提高。而与城乡居民生活保障相关的法律法规还存在着管理体制设置不科学、保障资金来源和分配不合理等缺陷,造成城乡低保和临时救助制度在实施过程中难以达到预期目的。

一、存在的突出问题

一是社会救助法律法规需要进一步健全和完善。目前，城市低保的依据是国务院1999年颁布实施的《城市居民最低生活保障条例》（中华人民共和国国务院令271号），农村低保的依据是国务院2007年下发的《关于在全国建立农村最低生活保障的通知》（国发2007年19号），临时救助的依据是民政部2007年下发的《民政部关于进一步建立健全临时救助制度的通知》。这几项工作，在保障水平、资金筹集、监管实施及能力建设方面的法律依据都不完善，在一定程度上制约了城乡低保工作的有效开展。

二是“支出型”贫困问题日益突出。目前，各地都有一些家庭虽有一定收入，却因灾、因病或突发事件造成刚性支出过大，接近甚至超出家庭收入，造成这部分家庭在一段时间生活陷于极端贫困状态。但现行低保政策是“以收定保”，这部分“支出型”贫困家庭因有收入，家庭人均收入水平超出低保标准，无法纳入低保保障范围，缺乏有效的制度性保障，只能纳入临时救助范围进行临时性救助。同时，由于政府出台的绝大部分惠民政策都瞄准低保对象，这部分困难群众与低保对象相比，生活更加贫困，更加需要政策保障。

三是农村低保资金和临时救助资金严重不足。以吉林省为例。2010年以来，吉林省建立起了城乡低保标准与经济社会发展同步增长机制，省委、省政府联合下发的《关于实施富民工程的若干意见》（吉发2010年21号）明确规定，城乡低保标准要达到城镇居民人均可支配收入的20%和农民人均收入的25%。2011年吉林省筹集的农村低保基本保障资金达8.79亿元。2011年全省农村低保资金共发放9.86亿元，为应对资金不足问题，只好从城市低保资金中调剂出1.07亿元用于保障农村低保对象。2012年吉林省确定的居民收入增长幅度为12%，届时，城乡低保标准也将同步增长。按此测算2012年吉林省农村低保年人均补助1259元，全年共需保障资金12.59亿元。如2012年的筹资问题仍维持2011年水平，资金缺口将达3.8亿元，由于吉林省属经济欠发达省分，社会保障历史包袱沉重，地方财力有限，只能依靠中央财政加大补贴力度来加以解决。

四是临时救助资金不足问题十分突出。自2007年民政部出台了临时救助制度以来，资金来源渠道始终没有得到有效明确，国家也没有安排临时救助专项补助资金，更没有设立专门的临时救助会计科目进行资金核算，只能靠本省自行筹措资金解决，救助范围窄、救助标准低、救助成效有限的问题长期得不到解决，非常不利于临时救助工作的开展。

二、相关建议。

一是完善社会救助政策法规体系。尽快统一出台相关法律以规范城乡低保、医疗救助、临时救助、低收入认定等各项社会救助工作的有序开展。特别是研究制定“支出型”贫困家庭的救助办法，通过相关法律法规，将“支出型”贫困家庭纳入制度性保障范围，有效地避免因病致贫、返贫现象的发生，为切实缓解困难群众基本生活难题，提供有力的法律支撑。

二是进一步加大资金倾斜力度。目前，在全国财政支出中经济建设费用所占比重较大，导致了社会保障事业等的投入不足。建议中央财政进一步加大对中西部及老工业基地城乡低保资金，特别是农村低保资金的补助力度，为保障和改善困难群众基本生活提供有力的资金支撑。

三是安排临时救助专项资金并纳入中央财政预算，设立临时救助专门核算科目，全力推动临时救助工作发展。
只有形成完善、稳定的法律保障机制，才能确保相关工作的顺利、健康开展，扩大覆盖面，提高保障水平。才能依法实现动态管理下的分类救助、应保尽保。