作者：孔令智

目前，国内建筑市场上存在着严重的挂靠问题，非法挂靠行为普遍存在，致使建筑质量低劣,建筑产品祸患连连, 建筑市场腐败滋生, 国家税收流失,严重影响了建筑施工企业的健康发展，破坏了建筑市场的正常秩序。究其原因追求非法利益最大化是挂靠和被挂靠的社会现象的根本原因；社会各部门执法不力和维护自身利益，使这种不正常挂靠现象得以生存和发展；挂靠成本低廉和获利丰厚是违法者的源动力。挂靠带来的危害已经有目共睹。因此，必须采取多种措施，坚决认真治理建设工程非法挂靠问题，为此建议如下：

（一）建筑市场管理方面的法律、法规亟待完善。

《建筑企业资质管理规定》第三十三条和第三十四条规定：“未取得资质承揽工程和超越本单位资质等级承揽工程的，经济处罚为合同价款的2%—4%的罚款。而《招投标法》第五十四条规定“对投标人以他人名义投标、骗取中标的经济处罚为中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款”，两者都是针对非法挂靠现象的，但处理标准相差较大，且都留有较大的操作弹性空间。当问题出现时，是资质管理部门来处理，还是招投标管理办公室来处理呢?如果是资质管理部门来处理，是按2%还是按4%来处理? 4%是2%的两倍，同一事情的处理就可能出现巨大的差别，这将导致各职能单位相互扯皮，推卸责任，也将导致执法人员按人情、按关系来处理问题，由此产生新的问题，滋生新的腐败。由此可见，我们的立法机关和行业主管部门，应当针对非法挂靠问题的实质，划分责任和权限，统一标准和尺度，减少条款的弹性，增强可操作性，同时应加大处罚力度，如增加投标保证的数额，上调经济方面处罚的比例。这样才能使我们的法律、法规真正起到震慑非法挂靠者的作用。

因此，必须完善法律、法规，以法为基础规范建筑市场行为。例如，（1）在《招投标法》和《建筑法 》中明确转包 、转让 、挂靠的法律概念和法律责任，并增加“工程实际控制者”的法律概念和法律责任；（2）在《招投标法》和《建筑法》中制定对实施挂靠的“工程实际控制者”的处罚措施，增加“工程实际控制者”违法违规成本；（3）在《招投标法》中制定对企业采取挂靠管理的市场限制措施，譬如：取消 1～3 年投标资格等；（4）要按照《刑法》第162、191、201、203、225 条的规定，对实施挂靠的企业和“工程实际控制者”界定罪与非罪；（5）要制定合理的、统一的建筑税收征管政策。 取消企业以项目部名义开设的账户，使“工程实际控制者”不能利用项目部的临时性来逃避工程所在地税务部门对项目部税务的监管和套取现金。规定企业异地施工必须设立分支机构，工程所在地税务部门应加大对分支机构的税务监查力度，规范分支机构的财务行为；（6）强化个人从业资格及责任，个人违规就严肃惩罚个人，甚至剥夺其终身从业资格；（7）明确项目管理的法律地位后，项目管理机构必须邀请独立的第三方审计机构或建筑中介服务机构对其管理的分包单位转包、挂靠行为进行监督，对其财务账目、资金流向、农民工劳动关系及工资支付进行不定期审计。

（二）各职能部门和相关机构应加强对违法行为的监管和处理

有关管理部门、相关职能单位和社会中介机构，应切实担当起自己的责任，执法必严，违法必究，密切配合，严格把关，加强管理，提高服务质量，真正做到有为有位。招投标管理办公室应和招标代理机构一起，参与到招标的资格预审或后审工作中去，加强监管力度，发现问题及时、严肃处理，争取把违法行为消灭在萌芽阶段。对于各职能部门和相关机构工作人员的渎职甚至受贿等问题，依法严惩。

（三）加强信息化建设以提高市场透明度

建立健全建筑市场信息网络的动态管理机制，实现建筑市场信息通畅，数据共享，数据及时准确，适应市场快速、高效、多变的特点。使建筑市场各方参与者能从全开放、全交互、全动态的建筑市场信息网络系统中快速提取有关信息，帮助做出市场策略。建立工程施工管理信息纵向、横向沟通的信息传递网络和数据库系统，使参与施工管理的各方能及时、共同掌握施工过程中有关施工管理的信息。通过建筑市场和施工管理的信息化建设，提高建筑市场透明度，可以有效避免挂靠、转包和违法分包以及相关暗箱操作。

（四）加强对投诉举报的处理

国家建设部和地方各级建设行政主管部门应组建专门机构，向社会公布投诉举报电话，并设立举报奖励基金，加大奖励额度，这样通过建立激励机制，来充分发挥人民群众和社会各界的力量，预防和打击非法挂靠行为。对投诉、举报及时做出处理，并通过相关媒体向社会公布处理结果，以显示政府解决问题的决心和诚意。