作者:孔令智

作为一种特殊的社会意识形态,宗教区别于哲学、道德、艺术等,存在于人们的精神领域,是私人的、自由的、非外力所能强制的。纵观当今世界的社会变迁、经济发展和政治运动,宗教仍发挥着重要作用。我国是一个多宗教国家,宗教事务在我国具有长期性、群众性和复杂性的特点,因而宗教问题在我国的法治历程中始终处于一个特殊而敏感的地位。宗教问题是重大的公共政策问题。在建设法治中国的今天,社会关系的调整首先应当做到“有法可依”,宗教活动作为社会生活的重要组成部分,自然也不例外。建立健全宗教法治,把以行政手段为主管理宗教的模式改为以法律手段为主进行的调节与规范,实现宗教领域的全面法治,是解决中国宗教问题的根本办法。

一、全面推进依法治国,应该完善宗教立法

(一)完善宗教立法是法治中国建设的题中之义

宗教存在的长期性及其社会影响力,是我们必须面对和正视的一个基本现实。科学理性地认识宗教现象,正确管理宗教事务,做好宗教工作,解决宗教问题,更好地引导宗教与社会主义社会相适应,要求具有运用法治思维、法治方式依法行政的观念和能力。而这正是我国宗教法治工作相对薄弱的一环。因此,把宗教纳入到法治中国建设的视野和轨道中来,推动宗教与法律的良性互动,完善宗教立法,也是当前法治中国建设的题中之义。

(二)完善宗教立法是法治中国建设的现实需要

中国的宗教正在快速增长。宗教界人士和信教群众作为经济和社会建设一份子的积极作用得到充分发挥和彰显。但是,今日中国的宗教领域,在宗教界发挥积极作用的过程中,也存在着一些争议和不和谐的因素,以及一些不容回避问题。比如“宗教搭台,经济唱戏”中宗教出世性与追求经济效益之间张力的协调;物质文化遗产保护中有关宗教教产的界定;涉及宗教场所拆迁时的补偿机制与保护问题;在社会上打着宗教旗号进行不正当行为的现象仍大量存在;宗教团体的主体地位不清晰;我国宗教组织从事公益慈善事业还处于初级阶段,尚未形成制度化、规范化、体制化;伴随着宗教与社会、政治、经济、文化、外交、民族等诸领域的交涉联系,在国家安全体系的建设与维护中,宗教是必须面对且不可回避的因素;等等。

另一方面政府有多个部门涉及宗教管理,但对宗教方面存在了多年的若干“热点”、“难点”问题却拿不出切实可行的解决方案。长期以来,我国在宗教领域实行的是以行政方式对宗教事务的管理,并因此形成了庞大的宗教行政管理体系。众多政府行政机构参与宗教管理,恰恰证明了现有的宗教行政管理机构成本高、效果差、运作失灵。几十年来靠“人治”维持的宗教管理体制,已经难以适应宗教方面的新情况、新形势、新问题。要解决好宗教方面的问题,在宗教领域贯彻“依法治国”的方针,就要改革现有的宗教行政管理体制,实现宗教管理体制从“人治”到“法治”、从行政管理为主到法律调节为主的转变,为此,首先必须完善宗教法治体系,做到宗教管理“有法可依”。

二、现有宗教法律没有达到法治要求

早在建国之初,宗教立法问题就受到了党和国家的重视,而在经历了半个多世纪的实践探索与努力之后,我国已经在形式上初步建立起了宗教法律框架。首先,从宪法层面来看,宪法主要从原则上规定了公民宗教信仰自由的权利。其中,《宪法》第 36 条规定:中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。而第34条则规定了公民不论是否具有宗教信仰,在选举权与被选举权上都享有平等的权利。在其他法律领域,宗教问题同样受到了不同程度的关注。例如,《民法通则》第 77 条规定:社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护。这显然是对宗教团体民事资格与权利的确定与保护。其次,在行政法规方面,国务院于1994 年颁布了《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和《宗教活动场所管理条例》这两个行政法规。随后在 2004 年,国务院又颁布了《宗教事务条例》。《宗教事务条例》是我国第一部宗教事务方面的综合性行政法规。最后,地方性的宗教立法工作也与中央密切配合同期展开。截止目前,据不完全统计,全国已有三十多个省、自治区、直辖市颁布了五十多个有关宗教管理的地方性法规和政府规章。

目前,我国虽然有大量与宗教管理相关的法律规范,但因其规范性、科学性和执行力较差,在社会主义法治体系建设全局中处于滞后的状态,不能满足宗教工作的现实需要。主要体现在以下几个方面:

1.全国性、专门性的宗教基本法缺失

宗教信仰自由是人权最主要的体现,在我国属于公民的基本权利范畴,应当是由宪法加以规定和保障的。按照我国的法律,其属于“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项”,也就是说,处理宗教方面的问题只有通过国家立法机关制定有关宗教的基本法律,这在法理上才是正当的。因为宪法关于宗教信仰自由的规定带有原则性和抽象性,而处理宗教事务我们依据的都是国务院颁布的行政法规、规章和地方性法规、规章和宗教政策。不论是从法治建设来说,还是在维护我国法律体系的规范性方面,法律缺位的问题是不言而喻的。直接用低位阶的行政法规代替本应由高位阶的法律进行实际操作,已然是违反了我国《立法法》的相关规定。宗教界著名人士赵朴老早就说过,依法治国,没有国家的最高权力机构通过的宗教法作为基础,单项行政法规和地方性法规再多,也不能形成有关宗教的法律体系。另外,目前的宗教立法,特别是在一些地方的宗教立法中,对于宗教信仰自由和宗教活动的规定,比宪法要严格得多,这与下位法要服从上位法的法治原则也是相冲突的。

对宗教事务的管理主要依据的仅是行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章等。于是在处理宗教问题时,会因地方性法规或者是地方政府规章规定的不同,相同问题在不同地方得到不同处理,或者是不同问题得到相同处理。不能一事同仁的处理相同或相类似的问题,必然会造成宗教事务管理的混乱无序。

2. 宗教立法的指导思想不明,立法质量较差

宗教立法到底是一部国家对宗教事务的管理法还是一部对公民宗教权利的保障法,从现行的宗教立法体系来看,这一点并不明确,使得宗教立法工作难以在整体上保持统一。同时,在现行的宗教立法体系中,行政法规起到了巨大作用,行政手段取代法律手段成为处理宗教事务的主要手段,这些都是指导思想不明确所带来的后果。

执法的前提是有法可依,这是法治的基本要求。执法所依的法必须是结构合理、内容明确、概念清晰的法。而目前,无论是宪法、法律,还是法规、规章,都没有做到以上基本要求。例如,几乎任何一部法规都会将“保护公民宗教信仰自由”写入其中,但“宗教信仰自由”的确切含义是什么,是指人们在思想观念上具有某种宗教信仰的自由呢?还是指人们在行动上也同时具有实践其宗教信仰的自由。如果说在法律法规都是对人的行动进行规范这一常识的指导下,我们可以得知法律法规是对宗教信仰自由的“社会活动”层面作出规定的话,那么,宪法规定中“国家保护正常的宗教活动”则真的使我们无从下手。究竟什么样的宗教活动才算是“正常的宗教活动”,法律并没有作出明确界定。这些立法缺陷,必然会造成执法人员理解上的偏差,从而在法律适用中因困惑而加入个人情感色彩,无法达到法治的要求。

3.地方性宗教立法脱离客观实际,可操作性较差

我国幅员辽阔,各地的宗教情况并不一致,宗教立法只能因地制宜,决不能照搬照抄。而基于现实国情,我国各地立法机构无论从经济状况还是智识资源来看,都非常不一致,立法水平也是参差不齐,这导致了一些立法水平较低的地方立法机构不顾自己的实际情况,照搬照抄,因循、盲目模仿立法水平高的地方。其后果便是地方性宗教法律法规的严重趋同,部分地方宗教立法因脱离本地区的实际情况,既不能有效化解宗教矛盾,亦不能很好地规范宗教活动,在现实中没能发挥出应有的作用,徒有其名。我国没有全国性的宗教基本法,因而关于宗教基本法结构和篇章的探讨只能停留在理论层面。地方立法的严重趋同,难以给宗教基本法的制定提供结构或篇章上的参考借鉴。例如宗教立法中的法律责任问题,这本是立法中必不可少的重点)明确法律责任,才能对宗教活动和宗教工作中的违法、侵权、犯罪等行为导致的后果实施惩戒和救济,但大部分地方性法规和政府规章中却没有体现这项内容,几乎都是寥寥几笔一带而过,且都侧重于对宗教界和信教徒不当违法行为的惩戒,而对国家机关及其工作人员在宗教事务管理过程中的违法犯罪行为则淡化,甚至是只字未提。严重趋同、照搬照抄的低水平的地方立法难以对宗教基本法的制定有所裨益,这不得不说是地方宗教立法的一大憾事。

在全国性宗教基本法缺失的情况下,以有关宗教的行政法规、地方性法规和宗教政策来管理宗教事务,这使得不同层次的宗教规范在适用上难免产生冲突和矛盾。相比于宗教基本法,宗教政策具有不确定性和不稳定性,依此难以切实保障公民的宗教信仰自由。地方性法规缺乏系统性,不同地方制定的宗教法规都是结合了各地的实际情况,有许多相异之处,这将导致同样的宗教事务在不同的地方依据不同的法律规范来处理,结果必然不同甚至出现矛盾局面,使得对公民宗教信仰自由基本权利侵犯的现象时有发生,同和谐社会构建过程中法制统一的要求相违背。以1997年7月1日起施行的《黑龙江宗教事务管理条例》为例,条例第2条规定:本条例所称宗教事务,是指佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教、东正教与国家、社会、群众之间存在的社会公共事务。而2006年12月1日修改后的《辽宁省宗教事务条例》第7条规定:本条例所称宗教团体,是指依法成立的县以上佛教协会、道教协会、伊斯兰教协会、天主教爱国会、天主教教务委员会、基督教三自爱国运动委员会、基督教协会等宗教团体。假若在黑龙江的一名东正教信徒迁徙到辽宁的话,估计是连属于自己的组织都找寻不到,而黑龙江的东正教团体如果迁徙到辽宁的话,是不可能得到合法地位的。不能擅自跨区域进行宗教活动,否则将会承担法律责任。近年来出现的家庭教会问题、地下教会问题没有得到妥善解决,很大一部分原因是由于地方宗教事务部门各自为政。显然,这不仅与现代社会流动性和交互性频繁的趋势相逆,还同宗教信仰自由的本意相悖,这种地方性宗教法规不是很好地保障了公民的宗教信仰自由权利,反而有限制公民宗教信仰自由权利行使的嫌疑。其结果往往因为与当地实际情况不符,在司法实践中可操作性大打折扣,不能切实有效的解决现实的宗教问题。

4.国家对宗教事务的管理模式影响着宗教立法的方向与进程

为了更好地管理宗教事务,我国各级政府都设立了宗教事务部门,对有关宗教的法律、法规、宗教政策的贯彻实施进行行政管理和监督,具体落实和执行相关的法规、行政命令和政策。宗教组织和宗教活动场所必须登记备案,宗教组织内部的领导班子和人事安排必须征得宗教主管部门的同意,大型宗教活动必须得到主管部门的批准,宗教团体(宗教组织)的财务与财产使用情况必须接受宗教主管部门的监督等。显然,我们的宗教事务部门实际上控制了宗教从建立组织、设立场所、开展活动、人事任命、教育培训、出版宣传到财产管理等涉及宗教生存与发展的方方面面。这种以行政管理手段处理宗教事务的方式,不可避免地要干涉宗教团体和宗教组织的内部事务,其实质是把宗教团体当做自己的下属部门,不承认宗教团体的自主性。说的更严重些,是把自己置于宗教裁判者的地位。

三、完善我国宗教立法的相关建议

鉴于宗教立法在处理宗教事务、完善宗教法治建设乃至全面推进依法治国中的重要意义,并且基于现阶段我国宗教立法的不足,建议秉持实事求是的原则,既积极努力又稳妥推进,完善我国宗教立法,尤其是全国人大积极制定宗教基本法。

(一)积极完善宗教立法的相关理论

绝大多数政界、学界及宗教团体和宗教信仰者都拥护“加强法治,依法治国”的治国方略,认同宗教法治。但在关于宗教立法的具体问题上,一旦涉及到了“有法可依”的核心是设立宗教基本法这一实质问题,除了某些因自身利益问题反对宗教法治的人之外,相当一部分人感到制定宗教法的许多重大问题还不清楚。这些问题不清楚,当然不能立法。因此,要实现宗教领域内的法治,完善宗教法律体系,改革原来的宗教管理体制,实现用法律方式取代行政手段处理宗教问题的转换,就必须实事求是地分析围绕宗教立法的各种分歧观点、厘清关于宗教立法的各种困惑。这些问题中,最主要的有“是否要立宗教法”,“立什么样的宗教法”、“为谁立法”、“谁来立法”等问题。为此,需要抓紧时间,积极研究,寻求共识,为完善宗教立法做好理论准备。

(二)积极制定宗教基本法

我国的法治建设取得了巨大的成绩,“社会主义法律体系已经形成”,但宗教领域尚无宗教基本法。可以说,目前宗教法律体系中的最大问题是没有国家立法机关通过的宗教基本法。没有宗教基本法,宗教领域的其他规范性法律文件再多,效果也不理想。
我国是成文法国家,奉行的是立法中心主义,要求法院对立法严格执行,不能审查成文法的效力。又由于宪法本身的原则性很强,法院也不能像英美法系的法官那样自己造法,对宪法享有广泛的解释权。因而,即使宪法可以作为审判的依据,也仍然需要具体法律对宪法的规定予以权威解释,抽象的宪法规范主要通过法律得以具体化。早在上世纪80年代的时候,有关部门便将宗教立法列入了工作计划,宗教界和法律界等召开座谈会,商量着是不制定《中华人民共和国宗教法》。当时,有关部门“在一些重大理论问题上,排除了一些思想障碍,取得一些共识”。宗教界元老如赵朴初、丁光训等人,也向全国人大常委会提交了《中华人民共和国宗教法》(建议草案),希望可以尽快拉开立法的序幕。后来,宗教界积极争取和殷切盼望的《宗教法》由于各方面的原因,被迫一直搁浅。当前,全国人大仍未制定宗教方面的基本法律,除民法、刑法对宗教自由作过零散的规定外,发挥主要作用的是国务院的《宗教事务条例》,该《条例》弥补了原有规定中对宗教团体、宗教神职人员、宗教活动和宗教财产规定的缺乏。相对于其他的宗教立法,《条例》较为明确地宣告了公民的宗教信仰自由,明确规定了公民和宗教团体权利受到侵犯后的救济途径,在一定程度上提升了宗教立法的法律位阶和立法质量,为全国性宗教基本法的制定奠定了坚实的基础。尽管如此,《条例》在性质上仍然是一部行政法规,由其承担对公民宗教信仰自由权利的保障,显然是不够的,也是与《立法法》强调的对于关涉公民重要权利必须由全国人大及其常委会通过法律加以规范的要求相违背的。或许我们可以体会到决策者当时收到《中华人民共和国宗教法》(建议草案)时那种既兴奋又无奈的矛盾心情。他们顾虑到宗教市场放开以后容易引发种种不确定的因素,包括教信徒人数的增加、宗教之间的纠纷和冲突、创新宗教管理方式的条件成熟度等等,这些变化势必对现有的宗教工作带来巨大的挑战,如若处理不慎,考虑不周密,细节处理欠妥的话,都将造成非常大的影响,因而决定搁置《宗教法》的起草工作,还是沿用行政法规、规章来规范宗教事务。这样的考虑我们完全可以理解。

但是当依法治国已经成为治国理政的基本方略的时候,尤其是我国现行的法律体系不能适应以法律处理我国宗教问题的需要的时候,如果不对已有的各项法律进行修改,使其增添处理宗教问题的规定,那就必须要有一部能够处理宗教问题的专门法。既然现有的各项专门法中并无完备的涉及宗教问题的规定,为节约成本,提高效率,就应该制定一个较为系统的、专门的宗教法。无论如何,有关宗教方面的法律的缺位不应长期存在,如果不能通过其他方式解决宗教领域基本法缺失的问题,就必须通过国家的立法机关设立专门的宗教法。

(三)对宗教法规、规章进行清理和修订,保持法制统一,提供立法质量

立法目的的实现要求保持法制的统一,但是由于我国的宗教立法体系具有多层次的特点,各类法律规范在不同时期又由不同立法主体制定,每个立法主体不可能完全顾及到它们同其他规范性文件的联系。同时,随着我国宗教法制建设的不断推进演变,有相当数量的法律、法规、规章在内容上出现了不合时宜、相互抵触、不协调的问题。这就需要各地方尽快对其制定的宗教事务方面的法规进行清理、修改和废止,并且按照建设社会主义法治国家的要求,保证立法质量。

(四)制定宗教基本法时需要注意的若干重要问题

1.明确相关基本原则。建议宗教立法坚持政教分离原则、宗教信仰自由原则和依法独立自主自办原则。

2.妥善处理相关关系。法律不是用来规范人的思想的。宗教法是用来保护公民的宗教信仰自由、维护社会公共利益、调节和规范国家与宗教团体、宗教团体与社会、宗教信仰者与非宗教信仰者之间关系的。因此宗教立法涉及国家、社会和宗教信仰者、非宗教信仰者等各方面的利益,需要协调各方关系,不能只考虑一方的利益,要考虑全社会的整体利益,中国国家发展的长远利益,以及中国在国际上的形象与地位问题。

3. 加强立法民主化,扩大立法参与。首先,应当提供更多、更容易让宗教信徒参与表达意见的途径,让他们畅所欲言、共议国是。其次,重视他们的意见,对于有利的建议要大胆吸收,对于有利但不适宜于现在在法律中体现或者因其他原因而不纳入法律法规之中的,要给予答复和解释,以此吸引他们参与到立法中来。再次,宗教立法的相关规定对广大非信教群众同样会产生相应的约束作用,也会涉及到非信教群众的权利、义务、责任。因此,鼓励、引导非信教群众参与到立法过程中来,为宗教立法建言献策,更有助于所立之法能够得到全体人民的支持和拥护。最后,为了保证立法的科学性,实现真正意义上的立法民主性,立法过程还需要一个既专业又能站在相对中立的角度看待问题的群体参与进来,提出政策法规建言和理性意见。

4. 正视国际影响,积极应对宗教国际化趋势。经济全球化已经成为当今世界的一大趋势,这一趋势已经越来越深入地影响着各个国家的政治、法律等上层建筑,宗教领域也不例外。宗教看似一种相对“封闭”的意识形态,却能通过其宽泛的宗教资源网络,跨越民族国家和世界经济界限,对国际社会中的各类行为主体产生或多或少的影响。因此,我国政府依法保障本国公民享有宗教信仰自由的基本权利,除了关注国内宗教信徒、国内非信教群众的利益,还应该关注和重视来自国际方面的影响,积极应对宗教国际化趋势,抓住和利用其有利因素,抵制打着宗教信仰自由旗号推行霸权主义、干涉他国内政的行为,积极有效地推进宗教立法实施工作,使宗教在建构社会主义和谐社会中发挥重要作用。