作者：孔令智

当前，我国已经进入全面深化改革的新阶段。国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。2015年8月24日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》。我们建议，在国有企业改革中，应改革国有企业采购体制。

一、改革国有企业采购体制的必要性

（一）国有企业采购领域腐败问题严重。中央巡视组对中央国有企业的巡视反馈情况表明：国有企业包括投资并购、工程建设、物资采购等采购领域的腐败问题严重而突出。地方国有企业在采购领域也存在这些问题。因此，除要加大对国有企业采购腐败情况的监督和查处力度外，还应该强化对国有企业采购的治理措施。

（二）改革国有企业采购体制是我国加入GPA的需要。我国正在进行加入世贸组织《政府采购协定（Government Procurement Agreement，GPA）》的谈判，目前已经提交了第六次出价。由于我国不仅政府采购支出与政府基础投入的比重很大，而且国有部门规模也很大，所以 GPA 主要成员国在要求我国加入 GPA、打开国内政府采购市场的同时，也把目光扩大到了国有企业身上；它们认为国有企业是公共资金的主要使用者和国家基础性投资的主要渠道，其采购体现和执行着政府的意图，应该成为我国加入 GPA 谈判的重要内容。具体说来，国有企业的包括工程建设、物资和服务的采购、投资并购等采购业务不仅要面临着开放的国际市场挑战和压力，更要接受国际社会和发达国家对公共采购统一规范的苛刻要求。为此，国有企业采购治理机制的改革已经迫在眉睫。

（三）当前国有企业采购存在诸多问题。当前，国有企业中包括工程建设、投资并购、办公用品和服务购买、物料采购等采购项目基本都采取了由各自公司负责的非集中、非批量、非充分竞争、非公开透明、非电子电商化的非规范交易方式；即使有些国有企业对于市场竞争较充分的物料供应、较大金额的工程项目采取了公开招投标的交易方式，但是其形式意义大于实质意义，交易的效能和效果不容乐观。有关采购法律法规缺乏统一性和完整体系，而且采购实践偏重于遵守《招标投标法》及程序化管理，《政府采购法》并没有对它们进行规范管理，同时财政部门作为政府采购主管部门对国有企业的管理也仅限于金融企业管理。许多国有企业采购游离于法律法规之外，国有企业采购体制机制不完善，采购的技术和方法更新不够，国有企业采购的监督不够等。

因此，应该深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神，以《关于深化国有企业改革的指导意见》为指导，强化管理创新和制度创新，改革国有企业采购体制。

二、国有企业采购体制改革的基本方向

改革国有企业采购体制，除应深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神，并遵循《关于深化国有企业改革的指导意见》确定的国有企业改革的指导思想、基本原则和主要目标以外，我们认为，还应着眼于以下几个方面。

（一）着眼于提高采购效能和效果。采购制度的核心目标是节约支出，提高采购资金的使用效益。国有企业采购体制改革，首先应着眼于真正有效地实现采购制度的目标，提高采购效能和效果。

（二）着眼于防治腐败。鉴于国有企业采购领域存在的严重腐败问题，要从根源上解决招标采购领域存在的违法问题，不仅要坚持有腐必惩、有贪必肃，使国有企业采购“不敢腐”，还需要根据市场经济的需求，完善采购法律规则，构建“不能腐”的制度体系。

（三）着眼于加入GPA。我国将加入GPA，部分国有企业纳入出价采购实体范围的趋势不可避免，它们将必须遵守 GPA 规则，相应的国际义务需要通过政府采购范畴内的国内法律来实现，所以国有企业（至少是部分国有企业）采购必然要被纳入政府采购规制范畴。GPA虽然只是诸边协议，但对缔约方国内有关政府采购的立法和措施提出了明确的要求。为此，各国确定开放政府采购市场后，应首先采取积极措施，修正国内现行有关政府采购立法，并制定新的法律法规，以符合国际政府采购规则的基本要求，在减少摩擦的同时，使本国通过保护政府采购市场从而保护本国经济的做法“合法化”。所以，国有企业采购体制改革应着眼于我国加入GPA。即使国有企业被完全排除在 GPA 出价的实体范围之外，仍然有充足的国内诱因和法律实践要求对国有企业采购规制进行重大改革。毫无疑问，建立和实施统一的国有企业采购制度都有着重要的现实意义。

三、改革国有企业采购体制的若干建议

国有企业采购体制改革是一项复杂的系统工程。改革的制度目标应是按“四个全面”战略要求，最终实现采购法治。为此，应就国有企业采购体制改革进行深入、全面、系统的研究和论证，并通过实践检验，最终实现改革目标。我们提出若干改革建议供参考。

（一）确保国有企业采购严格遵守已有法律法规和规章。虽然已有的有关国有企业采购的规则存在不少问题，并且我们的最终目标应是制定国有企业政府采购法，但是这不能一蹴而就，因此，在现阶段，首先应确保国有企业采购严格遵守已有法律法规和规章。

（二）建立起集中、竞争、批量导向的国有企业采购体制。

为了强化资源共享和交易效果，2013年6月美国颁布了《联邦总务管理局命令（GSA ORDER,ADM4800.2H）》，并明确规定联邦国有公司可以将采购项目交由联邦总务管理局（GSA）实施。为此，针对目前我国国有企业普遍存在的分散交易模式，应该逐步建立起由各级人民政府国有资产监督管理委员会领导的集中交易模式。具体说来，大型中央企业应该先建立起各自统一的集中交易决策、执行组织，逐步减少和消除分散交易；然后再逐步过度到由国家国有资产监督管理委员会统一决策、执行的中央企业资源集中交易模式。地方国有企业可以考虑直接由地方政府国有资产监督管理委员会统一决策、执行的国有企业资源集中交易模式。在中央和地方国有资产监管管理委员会建立起集中交易模式的同时，强化竞争性、批量式的采购，以逐步发挥国有企业采购的政策功能。

（三）完善公开透明、高效便捷、合法有序的国有企业采购运行机制。公共采购的廉洁公正来自于良好的运行机制。为此，应该在交易项目的预算审批、计划下达、信息公告、交易程序、结果查询和后续评估等所有环节实现可查、可溯的全流程公开透明。在此基础上，完善国有企业采购运行各环节的规章制度，以确保在不同运行环节中高效便捷、合法有序。当然，也可以借鉴美国等发达国家的经验，通过立法形式要求国有企业的采购可以借用或交由中央或地方公共采购平台代为进行，并接受公共采购管理部门的监管。

（四）充分运用现代科技不断完善国有企业采购的方式方法。公共采购的网络化、电商化已经成为趋势。以美国、韩国为代表发达国家都已经实现了采购的全过程网络化、电子化。为此，尽快建立集团或总公司为单位的统一网络交易平台，并逐步过渡到以各级人民政府国有资产监督管理委员会为主的统一公共采购网络信息平台。对于国有企业采购条件成熟的，应该尽早通过集团或总公司层面的集中交易平台实现网络化、电商化的交易方式；条件尚不成熟的，可以考虑先委托国家和地方人民政府设立的公共采购平台代为进行，以逐步实现交易方式方法的技术现代化。

（五）制定国有企业（政府）采购法。在我国现行法律框架下，国有企业采购尤其是工程、与建设工程相关的货物和服务以及机电产品的采购，很大程度上不仅要遵守规范招标活动的主要国家性法律（《招标投标法》），也要遵守许多部门规章以及国有企业的内部规定。但是大部分的规定并非针对规范国有企业采购而设计，其适用范围界定主要依据采购项目的性质而非采购实体。从这个意义上来看，规范国有企业的采购更像是这些规定的“副产品”。只有原经贸委关于国有工业企业采购规定以及财政部关于国有金融性企业的采购规定是例外，划分其适用范围的主要依据是采购实体而非采购项目的性质； 但是前者过于简单，难以被归类为采购规定，后者仅仅适用于国有金融企业而且规范的采购范围也不十分清晰。

这些由不同部门制定和监督国有企业采购的国内法规组成了一个非连贯性的“复杂网络”。一项特定的采购项目，如国有化学公司为了在建新工厂而采购水冷却系统可以同时被认作是建设工程相关设备采购，因而适用《招标投标法》和发改委的实施条例，也可以被认作技术创新项目因而适用经贸委的规定，还可被认作是电子仪器的采购从而适用商务部的规定。这给国有企业适从部门规范造成了困难。事实上，国有企业将选择遵守它所申请资金或补贴的管理部门规定。另一个解决方法是遵守由所有包括发改委、商务部等在内的管理机构认可的国有采购机构，如由国家发改委设立的中国国家机电仪器招投标中心规定。但是，这些实践做法无法替代规范国有企业采购的原则性方法。

同时，招标投标是上述国内规范中的主要采购方式，大部分情况下是唯一方式。这是由于《招标投标法》并没有提供任何可供选择的采购方法，并且这些规定的最主要目的是强化行政监管、限制采购主体的自主权。在牢记其商业环境的同时如何使国有企业高效采购并不是这些法规优先考虑的事。此外，虽然事实上国有企业已经进行了电子采购尝试，但是这些规定中并没有电子采购的相关规定。

总之，鉴于我国现行有关国有企业采购制度体系存在的问题，也为了遵从我国 WTO 义务和潜在的 GPA 义务的需要，制定统一的新国有企业采购规范是合乎趋势的。国有企业在实际采购中主要遵循《招标投标法》，但是招投标法仅为程序法，它不能满足国有企业的政府采购政策功能与管理制度的实现，所以需要制定国有企业政府采购立法，以便于国有企业执行节支防腐、实现政府采购政策功能以及履行 GPA 国际义务，而《政府采购法》负责管理政府部门及公共机构（社会组织与事业单位）的采购活动。这两部国家性法律范围之间的划分将不再依据模糊不清、前后矛盾的采购项目性质，而是依据采购实体的性质。建议设置一个与欧盟公共采购指令相类似的法律框架，该途径也可以更好地服务于政府采购的需求和国有企业适用更灵活的规定。规范国有企业采购只是完善政府采购法律框架中的一个方面，但也是重要的一个方面。

当然，对于拟纳入我国加入GPA出价实体清单的那部分国有企业，也可以规定这些企业直接适用《政府采购法》。不过，正如前文所述，为符合GPA的要求，《政府采购法》本身也需要修改。