作者：韩梅

近年来,随着志愿服务如火如荼地开展, 从事志愿活动已成为越来越多的人奉献爱心、服务社会的重要方式。5.12汶川地震，300万志愿者加入抗震救灾队伍，组成了一支庞大的救援重建力量，他们用真诚、奉献、大爱乃至生命，诠释生命的价值，歌颂人性的光辉；北京奥运会期间，约有170万人加入志愿者行列，他们用真诚的微笑和优质的服务，向世人展示了中华儿女的良好精神风貌；正在召开的上海世博会，志愿者以崭新的精神风貌，再一次展示志愿者的风采。据相关部门统计，截至2009年底，全国累计约有4.03亿多人次的青年和社会公众在扶贫开发、社区建设、环境保护、大型活动、应急救援等多个领域提供了超过83亿小时的志愿服务，经过规范注册的志愿者人数已经达到3047万。    

伴随着志愿服务事业的蓬勃发展，也出现了许多需要解决的问题，如庞大的志愿者队伍由谁来组织协调、如何对他们进行专业培训、如何保障他们在志愿服务中一些必要的经费开支，尤其当志愿者在服务过程中造成损害由谁来承担后果，志愿者在志愿服务过程中发生危险或产生纠纷时其自身的合法权益该如何维护等等，需要有一部全国性的法律法规进行规范。世界主要发达国家都有全国性的立法来规范志愿服务活动,比如美国的《志愿服务法》,加拿大的《志愿工作法》, 德国的《奖励志愿社会青年法》等。我国也应当借鉴这一国际通行做法,加快全国性志愿服务立法的进度,为我国志愿服务事业发展提供整体的法治框架，在全国范围内提升全社会对志愿服务的认识水平,在汲取各地立法经验的基础上,制定统一的全国性立法势在必行。

一、中国志愿服务事业中的立法现状及其存在的问题

伴随着我国志愿服务事业的迅速发展,有关配套制度与法规也相继建立。据统计，从1999年我国第一部志愿服务立法—《广东省青年志愿服务条例》颁行至今，我国目前已有广东、山东、福建、河南、黑龙江、吉林等17个省(自治区、直辖市)和宁波、杭州等11个城市相继颁布了志愿服务地方性法规。各地的志愿服务立法为志愿者服务提供了法律保障,也极大地推动了全国志愿者活动的开展。然而伴随着志愿服务事业的不断发展,一些深层次的矛盾和问题逐步显露,主要表现在以下几个方面:

(一)立法级别较低,缺乏全国性的统一的志愿服务法

尽管我国已有近30个省市颁布实行了志愿服务的地方性法规,但各地立法就其规定的内容而言相对简单,并且大同小异,没有太大约束力,分散的“重复”立法浪费了立法资源。与早年的发慈悲、做善事相比,现今的志愿服务活动有着其鲜明的特点,参与人数越来越多,服务领域越来越广,专业化程度越来越高,经费投入越来越大,志愿服务已朝着社会化方向发展,志愿服务越来越成为人们社会生活的重要组成部分。这些都迫切需要推动全国性、全民性的志愿服务立法,将志愿服务纳入法制化轨道。

（二）志愿者的合法权益尚未得到根本保障。权利和义务是如影随形的,既然志愿者付出了更多的社会责任,立法就更应明确地保障他们的各项权利。志愿者立法应同时规定志愿者的权利和义务，但目前的立法对志愿者权利的规定较笼统、流于形式，缺乏具体的制度来加以保证实施。如各地立法中虽然对志愿者的权利有明确的规定，但只是涉及参加和退出、培训、建议、获得帮助等，原则性较强，流于形式，相对空泛，具体实施时难度较大。有的志愿者在公益活动中发生意外后,却面临其救治无法可依的尴尬局面, 在实践操作过程中，具体如何维护合法权益，立法中并未做出明确规定，严重挫伤了志愿者服务的积极性。

(三)志愿服务的经费来源仍然是无法解决的实际问题。志愿者出于公益、奉献的精神服务于社会，必须获得基本的生活和安全保障，尤其是在一些大型的志愿服务活动或高危、援助志愿活动中，更要对志愿者提供基本生活保障和人身保险等。从国际经验来看，志愿服务的经费来源主要有政府资助、企业公民投入和社会捐赠，其中政府资助是最主要组成部分，但目前财政除了对共青团指导下的青年志愿者组织有比较常态的支持和特定大型活动予以专项经费外，对其他志愿服务投入不多。与此同时，由于在鼓励企业和私人投入、捐赠志愿服务方面的相关优惠政策及法律法规不够完善，企业公民投入和社会捐赠积极性总体不高，制约了志愿服务事业的发展。比如在有些省市出台的《保护志愿者地方条例》中作出了“青年志愿者组织要为在特殊条件下工作的志愿者进行人身保险”的规定,但由于志愿组织资金捉襟见肘,规定也就成了一纸空文。这是一个值得重视且亟待解决的现实问题。

（四）对志愿服务的激励机制不健全。目前无论是对志愿者个人，还是对志愿者组织或是对支持志愿服务事业的公民、企业，都还没有建立常态化的有效激励机制。我国青年学生志愿者活动,与现行的综评办法和学生“评优评先”相脱节,企业界对于志愿者创造的社会效益也缺少认同,导致青年学生对志愿者应享有的权利及该承担的相应义务不明确,无法形成以志愿服务为荣的氛围。虽然一些地方在青年志愿者服务条例中，鼓励企事业单位和学校在招工、招生时，在同等条件下对表现突出的青年志愿者优先录取，但由于局限于青年群体和激励手段过于单一，而且缺乏其他各行政部门的强力配合和具体措施配套，实质上激励效果还不够明显。不难看出,上述存在的问题都严重阻碍了我国志愿服务事业的健康发展,种种情况表明,存在这些问题的根本原因是没有为其确立法律地位,由此看来, 加快全国志愿服务立法工作已迫在眉睫。

二、完善我国志愿服务立法的建议

（一）加快国家立法，推动志愿服务事业的蓬勃发展。

首先,应及时改变现行地方“各自为政”的立法方式。志愿服务立法应是一个动态的、渐进的过程,可分两步走:第一步,由国务院统一立法,制定行政法规,名称可为《中华人民共和国志愿服务条例》。第二步,在实践和调研的基础上,待时机成熟时可提请全国人大或全国人大常委会制定统一的《中华人民共和国志愿服务法》。通过立法规范和倡导志愿服务，将志愿服务纳入国民经济和社会发展规划，明确志愿服务的非营利性和社会公益性，有利于进一步明确其社会地位，提升公众的认知度，引导广大社会公众的自觉参与，推动志愿服务事业的蓬勃发展。

（二）通过立法进一步完善志愿者的激励机制

对于志愿服务这一自愿的、非营利性的公益活动而言,有效的激励机制能激发志愿组织和志愿者的热情,在社会倡导志愿服务风气。从目前立法来看,所有的省市也都设计了激励机制,激励的方式包括:表彰先进、鼓励有关单位优先录用优秀志愿者、鼓励新闻媒体加大宣传力度等。不过与域外相比,我国目前的激励措施显得较为单一。在美国,参与服务期为一年的“为美国服务的志愿者”项目的志愿者,期满后可以得到两个学期的奖学金(9450美元),而且选择联邦职业时可以取得免试资格,美国公民参加志愿服务每年达到100小时以上将得到政府颁发的证书,作为青年就业的凭证；我国台湾地区“志愿服务法”规定,志工服务满三年,服务时数达到300小时者,可以向地方主管机关申请志愿服务荣誉卡,凭此卡可以免费进入公立风景区、娱乐场所及文教设施,从事志愿服务工作绩效优良并经认证的志工,可以优先服相关兵役替代役。上述激励措施更能有效激发志愿者的服务热情,效果更加显著。因此,今后我国的志愿服务立法还可以探索更为多样化的激励措施。比如, 在学校教育的各阶段灌输志愿服务的理念,并以量化的形式体现为学生的德育分数。同时,我们在社会中还应对进行志愿服务的学生给予相应专门机构的认定,对其在志愿活动中的表现给予量化的评估,作为学生在学校中评估的依据,在学生的期末考核、获奖乃至升学中予以体现。对于累计从事志愿服务时间达到一定数量的志愿者可以在乘坐公共交通工具或享有公共文化设施方面得到一定的优惠,加大激励力度。为使志愿服务的量化更具操作性，应尽快建立全国统一的统计评估体系，采取类似居民身份证的形式，为每个注册志愿者颁发带有唯一号码的证书，据此可以在全国范围内对其从事的志愿服务活动情况进行统计记录，同时为对志愿者进行激励表彰提供基础。

（三）通过立法为志愿服务提供必要的经费保障

对于任何一项活动而言,经费总是十分关键的,志愿服务活动也不例外。放眼世界,志愿服务活动经费来源基本上都是政府出资和社会捐赠,其中政府出资往往是根本保障,社会捐助更值得大力宣传和积极提倡。英国政府制定一系列的政策扶持志愿服务事业的发展,其中之一是制定制度鼓励捐赠,例如返还所得税制度。这既是国家财政支持的变相形式,更是鼓励社会更广泛的捐赠。该制度还规定了企业的捐款额从税前利润减除,即捐献部分是免税的。建议全国性志愿服务立法时应当明确规定政府出资为其法定职责。通过政府出资,既可保障志愿服务活动的经费底线,将志愿服务活动进行到底,又可以一带十,启动社会捐助。同时立法中要进一步明确减免税收等具体的措施，有效鼓励和扩大社会捐助，解决我国志愿服务组织中普遍存在的资金匮乏问题，保障志愿服务活动的开展和志愿服务事业的可持续发展。要注意形成社会捐助的良性互动,如立法允许志愿服务活动为捐助主体带来收益,比如同等情况下的广告优先权、名誉获得权等。