作者：王天戈

七月中旬，台盟吉林省委组成调研组在主委王天戈的带领下，赴延边朝鲜族自治州的延吉市、图们市、珲春市开展调研。就《中国图们江区域合作开发规划纲要》的落实情况和延边州口岸建设等问题听取了延边州开发（口岸）办、发改委、商务局的工作汇报。八月初，台盟中央副主席黄志贤又带领相关人员在延边州委、州统战部、口岸办领导陪同下，实地考察了图们公路口岸、图们铁路口岸、珲春口岸、圈河口岸。驱车从珲春市向北行进约６５公里，考察了中国与朝鲜、俄罗斯三国唯一的交界处防川，参观了张鼓峰纪念馆。

《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》以下简称《规划纲要》于２００９年８月３０日获国务院批复，引起国内外的高度关注。

早在１９９２年，联合国开发计划署倡导中、俄、朝、韩、蒙古共同启动了图们江区域合作开发项目，我国政府一直高度重视，并取得了一些成效。新形势下国务院批复《规划纲要》标志着长吉图开发开放先导区建设已上升为国家战略，成为迄今唯一一个国家批准实施的沿边开发开放区域。

一、 推进图们江地区开发开放的重要意义

图们江区域是我国参与东北亚地区合作的重要平台。以吉林省为主体的图们江区域在我国沿边开放格局中具有重要战略地位，加快图们江区域合作开发，是新时期我国提升沿边开放水平、促进边疆繁荣稳定的重大举措，有其重要意义。

（一）、有效解决图们江区域开发开放自身面临的主要问题。１９９２年，我国参与图们江区域开发的地区是吉林省延边州的珲春市，１９９９年，参与开发的地区扩大到延边州全境，从整体开发进展来看，虽然取得一定成绩，但是与预期的目标相距较远。边境地区经济体量不大，人口集聚度不高，产业竞争力不强，不能够有效支撑国际性区域合作开发。这次《规划纲要》将吉林省的两个特大城市长春市和吉林市整体纳入图们江国际合作开发范围，共同打造长吉图开发开放先导区，增强了中国参与图们江区域国际合作开发的整体实力，能够促进图们江开发取得新进展和新突破。

（二）、促进东北老工业基地全面振兴，有力推进区域协调发展。国家实施振兴东北地区等老工业基地战略５年来，东北地区经济重新焕发了生机与活力，取得了重要的阶段性成果。但是东北老工业基地存在的体制性、结构性等深层次矛盾有待进一步解决，加快发展的巨大潜力有待进一步发挥。推进长吉图开发开放，促进我国与东北亚国家资源互补合作，挖掘对外开放合作的潜力，形成具有发展活力的新的增长区域，必将极大提高这一区域的整体经济实力，促进东北老工业基地全面振兴。

（三）、为全国广大沿边地区扩大开放提供经验。改革开放以来，沿海地区取得了很大的成功，但是沿边地区开放进程相对缓慢、开放程度相对较低。按照党的十七大提出的“提升沿边开放”要求，需要选择一些基础条件较好的地区率先突破，为其他沿边地区提供经验。长吉图区域沿边近海，长春和吉林两个城市是吉林省的经济核心区，延边州在图们江国际合作方面已奠定了良好基础，也积累了丰富的经验，所以长吉图区域加快开放能够为国家扩大沿边开放提供新的经验。

（四）、促进边疆少数民族地区繁荣稳定。支持边疆地区和少数民族地区加快发展，一直是国家区域经济工作的重点，近两年来，国务院相继出台了促进新疆、宁夏、广西以及青海等省区经济社会发展的政策性文件。延边州既是边疆地区，也是我国唯一的朝鲜族自治州，随着图们江规划的实施，延边州将成为直接受益的区域，整体经济社会发展水平会有一个较大幅度的提升，这对于促进边疆繁荣稳定，增进民族团结意义重大。

二、吉林省对长吉图开发开放先导区的部署

按照国务院的批复，吉林省长春市、吉林市部分区域和延边州是中国图们江区域的核心地区，简称长吉图，区域面积和人口均占吉林省的1/3，经济总量占1/2强，是中国参与图们江区域合作开发的核心地区和重要支撑。按照规划纲要，建设长吉图开发开放先导区，将立足图们江，面向东北亚，服务大东北，以珲春为开放窗口、延(吉)龙(井)图(们)为开放前沿，以长春市、吉林市为主要依托，实施边境地区与腹地联动开发开放,率先突破、率先发展，努力形成具有较强实力的经济隆起带和对外开放的先行区，带动吉林加快发展振兴。长吉图开发开放先导区作为国家重点开发开放地区，将对吉林开发开放和振兴发展产生历史性的影响。

吉林省委、省政府及长春市、吉林市和延边州，对长吉图开发开放先导区建设高度重视，以国务院批复的《规划纲要》为指南，扎实推进《规划纲要》提出的各项任务。省里成立了规划实施组织领导机构，建立工作机制，制定了具体实施方案，编制了分区和专项规划，细化了任务目标，落实措施责任，全力组织实施。在过去工作的基础上，重点抓好十项工作：一是加快畅通国际运输通道；二是建设国际、省际产业合作园区；三是构建国际合作交流平台；四是建设综合保税区和出口加工区；五是推进跨境经济合作区及图们江边境自由贸易区建设；六是构建现代产业体系，培育新兴产业；七是加强科技创新，建设高新技术产业基地、国际科技合作平台以及人才高地；八是利用国家赋予的先行先试权，推进体制机制创新；九是制定完善有利于长吉图发展政策体系；十是实行长吉图和省内其他地区区域联动，形成辐射带动全省协调发展的格局。吉林各地也都积极推进实施“长吉图”战略，长春强力打造长吉图发展龙头，迈出先行先试步伐。吉林市借力长吉图规划，实施新跨越布局，力推“一体化"。延边州确定了50项重点工作， 抓好珲春、延龙图、敦化三个战略节点，坚持边学边干、统分结合、远近兼顾，力争使重点工作在最短的时间内取得突破性进展。

吉林省将按照长吉图开发开放先导区建设的目标，以２００９年为契机，努力实现一年良好开局，三年明显进展，五年取得实效，十年实现跨越。２０１０年长吉图开发开放先导区建设全面启动实施，到２０１２年使对外通道的建设取得明显成效，一批国际、省际合作园区形成一定的规模。到２０１５年，使长吉图区域的影响力和竞争力显著增强。到２０２０年，把长吉图地区建成新兴的工业基地、现代农业示范基地、科技创新基地、现代物流基地和东北亚国际商务服务基地，早日将长吉图真正建设成为我国面向东北亚开放的重要门户、东北亚经济技术合作的重要平台，培育形成东北地区新的重要增长极。

三、延边州开展长吉图开发开放先导区建设的情况

（一）、口岸建设情况

延边州位于吉林省东部，毗邻俄、朝两国。边境线总长768.5公里，在祖国雄鸡状的版图上，位于鸡嘴位置，呈“几”字形走向。其中，中俄边境线长246公里，中朝边境线长522.5公里。共有12个对外开放口岸。在“几”字形的边境线上，由东北向西南方向依次是：珲春口岸、珲春铁路口岸、圈河口岸、沙坨子口岸、图们公路口岸、图们铁路口岸、开山屯口岸、三合口岸、南坪口岸、古城里口岸、双目峰口岸。其中延吉空港为航空口岸，珲春口岸和珲春铁路口岸为对俄口岸，其余9个口岸均为对朝口岸。口岸数量占全省对外开放口岸总数的60％，在全国少数民族自治州中位列第一。

目前，全州口岸设计年过货能力为610万吨，年出入境人员容载为290万人次。2010年，口岸实际过货量为112.95万吨；过客量为89.65万人次。在全州12个口岸中，过货量最大的是南坪口岸，2010年过货量达53.3万吨，占全省口岸过货量40%；过客量最多的延吉航空口岸，2010年出入境人数达36.4万人次，同比增长28％，在全国机场对韩航线中，延吉机场客座率高达85%，名列前茅。

为完善口岸功能，提高口岸通关能力，满足未来开发开放的需求，延边州不断加大口岸基础设施建设投入力度，2007年和2010年期间，共投入资金2亿多元进行了口岸国境桥、联检楼及附属设施的建设，改造了延吉航空口岸出入境通道及联检楼附属设施；维修了珲春圈河口岸、三合口岸和开山屯口岸国境大桥，新建了珲春沙坨子、图们、南坪、古城里、三合等口岸联检楼及附属设施；新建了开山屯口岸联检楼出入境通道及口岸附属设施。目前，古城里口岸、沙坨子口岸联检楼及相关附属设施已经建设完成，达到了升级为国家级口岸的验收标准。安图双目峰公务通道于2009年9月提升为临时口岸，目前正积极争取国家批准为正式口岸。图们公路口岸已明确为国家级口岸。同时，为充分发挥各口岸的作用，州里根据各口岸的区位特点、周边地区的生产要素、市场分布、产业发展、城市规模等因素，对各口岸的功能进行了科学定位，使各口岸充分发挥长处，形成优势互补的良性发展格局。珲春和图们的口岸拟充分发挥毗邻俄朝的区位、通道、旅游、资源等优势，建设成集商贸、旅游、出口加工、大宗货物进出口为一体的对外综合性口岸；龙井三合口岸拟依托朝鲜会宁人口集聚、市场需求较大的特点，建设成重要的商贸口岸；南坪口岸拟依托朝鲜茂山铁矿资源，建设成重要资源进口口岸；安图双目峰口岸拟依托朝鲜三池渊郡、长白山的旅游资源优势，建设成集边境旅游、展示民族风俗和历史文化为一体的旅游口岸。

（二）、两年来工作进展情况

一是通道建设取得突破。延边州境内联通内地、面向日本海的通道条件明显完善。东西横向看，图们至珲春高速公路竣工通车，长吉图“窗口”、“前沿”和“腹地”吉、长两市实现了高速公路相连。另一条运输大动脉，吉林至珲春铁路客运专线也已开工建设；南北纵向看，和龙至南坪铁路、汪清至延吉高速公路今年有望建成通车。境外通道方面，朝鲜元汀口岸至罗津港公路维修改造工程经过了十几年的努力，今年4月已经开工，年内基本完工。珲春经朝鲜罗津至我国上海、宁波港的内贸货物跨境运输通道和珲春经俄罗斯扎鲁比诺港至韩国釜山的国际陆海联运航线正式开通，今年８月３日，中俄珲卡铁路畅通试运行和陆海联运航线启动仪式分别在珲春市和俄罗斯边海边疆区扎鲁比诺港举行。延吉航空口岸功能进一步增强，延吉－首尔的航班已由每周12班增加到24班，开通了延吉—清州、延吉—光州等季节性包机，延吉－首尔的航班延伸至日本新泻和东京。目前，延边毗邻境外地区的通海环境明显改善，现代化立体交通体系初步形成。

二是对朝合作取得重大突破。2010年11月，中朝两国成立了共同开发和共同管理罗先经济贸易区和黄金坪、威化岛经济区联合指导委员会，并召开第一次会议，研究共同开发、共同管理罗先经济贸易区和黄金坪、威化岛经济区事宜。成功承办了中朝联合指导委员会第二次会议延吉第二阶段会议，双方在罗先市举行了共同开发共同管理罗先经济贸易区启动仪式，并举行了朝鲜元汀口岸至罗津港公路维修改造、高效农业示范区建设、对朝跨境自驾游、百万吨水泥生产、内贸货物跨境运输等项目的开工仪式。这标志着延边州与罗先地区的合作进入了一个新的阶段。

三是珲春特殊经济合作区建设取得实质性进展。由省政府牵头，与图们江地区开发项目专家组及中科院地理研究所编制的《中国图们江区域（珲春）特殊经济合作区规划纲要(2011—2020)》已获国务院正式批准，珲春特殊经济合作区已成为我国沿边开放“3+2”（广西东兴、云南瑞丽、新疆伊宁和喀什、内蒙古满洲里）特殊功能区之一。

四是跨境旅游发展迅速。去年以来，通过积极利用中朝两国边境线上唯一陆路通道—安图双目峰通道及长白山和朝鲜三池渊郡的旅游资源优势，开辟了双目峰至朝鲜三池渊郡旅游通道；充分利用图们口岸优势，发展了中国图们－朝鲜南阳、七宝山旅游；充分发挥珲春口岸优势，发展珲春—俄罗斯哈桑跨境旅游，开通了长春经珲春至符拉迪沃斯托克客运班线。中俄韩三方已达成协议，积极探索发展珲春—哈桑—束草跨境旅游。此外，公安部重新批准延边州赴朝边境旅游开展异地办证业务。中俄两国民航部门批准了延吉—符拉迪沃斯托克空中直线航线，解决了“俄国家公民不允许乘坐运营包机航线的外国飞机”问题。这一切都为发展旅游业带来机遇。去年，延边州接待国内外游客达724.1万人次，比上年增长19.2%；实现旅游收入84.8亿元，增长27.3%，发展势头良好。

四、珲春作为开放窗口所具备的优势

（一）、独特的地理位置

珲春地处吉林省东部，位于延边朝鲜族自治州东南，处在东经130°03′21″至130°18′33″，北纬42°25′20″至43°30′18″之间。政区以珲春岭为界，与俄罗斯滨海边疆区的哈桑区接壤，边境线全长246公里；西南以图们江为界，与朝鲜咸镜北道相邻，边境线全长139.5公里；北部以老爷岭为界，与汪清县毗连，西北角与图们市相连，东北与黑龙江省东宁市相邻。珲春市是我国唯一地处中、朝、俄三国交界的边境城市，位于图们江下游。与俄罗斯陆路接壤，与朝鲜临江相邻，与日本、韩国隔海相望。“雁鸣闻三国，虎啸惊三疆；花开香三邻，笑语传三邦”是对珲春的真实写照。由于珲春独特的地理位置，处于图们江区域国际合作开发的核心地带，也被称为“东北亚的金三角”。

（二）、独特的口岸优势

珲春与中朝俄陆路相连，中日韩水路相通，是中国通过陆路进入日本海的唯一通道，也是中国从水路到朝鲜、日本乃至北美、北欧的便捷通道。现有三个国家级一类口岸和一个国家级二类口岸。其中珲春公路口岸和珲春铁路口岸主要是对俄贸易往来，圈河口岸和沙坨子口岸主要是对朝贸易往来。上述四个口岸均实现了外国人入境的“落地签证”。

此外，珲春目前正在大力推进中朝陆港区和中俄陆港关工程项目，完工后将使珲春与朝鲜、俄罗斯的陆路交通更加方便快捷。珲春市周围还分布着诸多俄罗斯港口和朝鲜港口，形成了中、朝、俄三国间的口岸港口链。珲春已相继开通了中—朝—韩，中—俄—韩两条国际海陆客货联运航线，实现了中、朝、俄、韩、日五国水路相通，成为日本、韩国和北美国家通向中国东北及亚欧大陆最便捷的国际通道和国际客货海陆联运的最佳结合点。

这些畅通的口岸和天然的良港，为珲春进出口货物、发展进出口贸易和加工贸易创造了有利条件。诸多海上航线的开通，又大大缩短了通往韩国、日本、北美的距离，使运输成本大幅下降。以珲春（中）——扎鲁比诺（俄）——束草（韩）陆海客货联运航线为例，该航线是目前世界上唯一一条中、俄、韩陆海客货联运航线，其费用仅为航空费用的三分之一。

（三）、独特的经济资源

珲春陆路边界距日本海仅15公里，图们江由这里流入日本海。

1858年至1860年，中俄前后签订了《爱珲条约》、《北京条约》，使黑龙江口至图们江口大约100万平方公里的沿海地区划归俄国，从而使中国失去了日本海的出海口。

1886年中俄重新勘定边界签订的《中俄珲春东界约》明文规定了插有中国国旗的船只，可以经由图们江驶入日本海，俄国“不可阻拦”。这为中国争取到了由图们江进入日本海的出海权。从此，中国沿江的各族人民利用此出海航行权，“跑崴子”（指到海参崴和摩阔崴——今俄罗斯称波塞图港，进行贸易），出海捕鱼、晒盐、经商，还曾开辟了由珲春到日本海沿岸各国的航线，广泛开展了对俄（苏）、日、朝的贸易，沟通了往来联系，进行繁忙的海上经济活动。民国初年的珲春资料还记载，珲春县城有码头、海运公司，并开辟内河——近海国际航线，火轮常由图们江出海，往来于日本海沿岸的元山、釜山、新潟、长崎等港，并远达上海。

1938年日苏爆发张鼓峰战役，日本战败封锁了图们江口，中国才被迫停止出海航行贸易。1886年至1938年，中国共行使出海航行权52年。

1964年，中国外交部又向朝方提出我国船只沿图们江出海航行的问题，希望朝方同意。朝方答复说：“朝鲜认为中国船只通过图们江下游没有任何问题！”

1990年5月28日经苏朝两方同意，吉林省成功地进行了沿图们江入海河段的科学考察。当时担任吉林省延边州委书记李德洙上下奔走，多方联络，得到了宋健、钱其琛等中央领导及当时省领导的大力支持。

1991年5月《中苏东段边界协议》签署，该协议明确规定，挂有中华人民共和国国旗的船只可以在图们江下游自由航行。

1991年底苏联解体，俄方表示尊重苏中签署的一切有效协议，并声称不推翻苏联在与中国边界问题上的立场。

1991年6月3日，我国成功地进行了第二次图们江入海科学考察，又一次象征性地行使了中断52年之久的图们江出海权。

1992年中韩建交之后，这段边界出现紧张的气氛，再加上其他各种复杂情况，致使一切航行、考察和出海活动归于沉寂和停滞。

目前，民间的争取活动很积极。一些有识之士推动成立了“图们江开发通海促进会”，来自吉林市的商人刘崇志甚至不惜与妻子离婚，放弃生意，自己出资在边境上建立了“张鼓峰纪念馆”，为恢复出海权而到处奔走。

五、长吉图开发开放先导区建设中亟待解决的问题及其建议

吉林省在长吉图开发开放先导区建设上取得了良好的开局，但从把图们江地区开发开放上升为国家战略定位来看，国家有关部门对这个区域的重视程度不够，项目投入少。比如，国家发改委专门有一笔国家项目资金，一年1个亿左右。从2009年以来，中央预算内共给延边州口岸联检楼、口岸设施建设项目1400万元，远远不能满足口岸建设的需要。长期以来，长吉图区域普遍存在口岸功能低，相关基础设施落后；缺乏规模物流、人流支撑，发展后劲不足；缺乏政策支撑，资金不足等等问题，亟待解决。
落实《长吉图规划纲要》，真正把图们江区域建成面向东北亚的重要门户和重要平台，不仅需要得到国家和有关部门的强有力支持，更重要的是在建设基础设施、发展边境贸易和产业等方面需要大量资金和优惠政策支撑。为此提出以下建议：

（一）、商务部要进一步协调财政部，为元汀口岸至罗津港公路维修改造和圈河口岸跨境桥新建争取国家援外资金。目前，公路维修工程已经开工，资金是省政府垫付的。延边州现有的七座边境大桥都是30年代日伪时期建造的，都已成危桥，亟需国家投入对这些危桥进行改造，加强对朝口岸基础设施建设。

（二）、批准对罗先地区生产商品实行原产地进口免税政策。罗先地区虽已开发开放，但基础设施仍旧严重落后，投资环境不够优化，市场容量有限，没有明显的优惠政策吸引，难以引进企业投资。如果在这个地区实行了原产地进口免税政策，有利于鼓励境内企业到罗先投资，使企业生产的产品零关税输入国内市场，不仅可以保证企业的发展，而且能够促进延边州精深加工产业的发展。

（三）、实行中朝口岸一站式通关政策。目前，我国借用俄朝港口，已打通了通往日本海及中国东南沿海的陆海联运通道，实现了内货外运。但受物流规模等因素影响，在经济成本上与东北沿海港口相比优势不明显。因此，必须强化时间成本上的优势，提高通关效率。希望有关部门能够批准实行中朝口岸一站式通关，迅速提高通关效率，促进陆海联运航线的发展。

（四）、批准珲春口岸与克拉斯基诺口岸互通小型车。目前，延边州对外口岸连最基本的交通工具——8座以下小型车都不能互通，这种状况严重制约了沿边经济发展。比如，珲春口岸2010年有10万人次的俄罗斯客人入境，由于活动半径、携带行李不便等种种因素限制，人均消费水平仅3000元左右。如果放开小型车过境，不仅会提高这部分消费群体消费水平，而且会带动高端消费人群进出境，从而大大促进沿边地区的经济发展。

（五）、加大对口岸建设和通道建设的资金支持力度。加强口岸建设和通道建设，不仅仅要从长远的经济利益考虑问题，还需从国际政治等战略方面考虑问题，它关系到国家的长治久安。因此，国家在口岸和通道建设方面投入的力度应该再加大一些。是否可以将海关税的一部分留给地方，搞口岸建设，真正体现出政府在做一些实实在在的推动工作。

鉴于上述情况，恳请台盟中央能够把图们江区域合作开发建设情况作为2012年的大调研题目，到吉林省考察指导工作，呼吁国家加大对长吉图开发开放先导区发展的支持力度，对吉林省经济社会发展给予更多的关心和支持。