作者：王天戈

一、台湾“休闲观光农业”的起源与发展

台湾的“休闲观光农业”，是伴随台湾农村土地改革及产业结构调整而出现的一种集农业生产、旅游观光、文化教育、休闲度假为一体的吸引城乡居民广泛参与的新生业态。

50年代的第一次土地改革以“三七五减租”、“公地放领”和“耕者有其田”为代表，其目的是“农地农有”，解决了地权分配不均的问题。调动国佃农的积极性，促进了农业生产力的提高。但随着60年代台湾经济发展重心的转移，台湾大力发展劳动密集型外向加工出口工业，并实行“田赋征实”、“随赋征购”和“肥料换谷”等税制，抑制了农业发展，使农业出现了负增长。据有关资料记载，1962年以前，政府每年平均征收稻谷8万吨，以后增至14万吨（约占年产量的4－5％）。另外，在当时实行的“肥料换谷”制度下，农民要以低于市场近20％的谷子去换政府统售的肥料，其实质是变相交纳了巨额的实物税。同时政府又以控制岛内市场和对外贸易压低农产品价格的方法向农民间接征税。直到1969年，台湾农民出售大米的价格都远低于国际市场价格，最低时只有国际市场价格的61％。这种 “税收”对农民来说是一种变相的“压挤”和“盘剥”。其结果是极大地打击了农民的生产积极性，由于农民收入偏低，大批农村青壮年劳力涌入城市，进入60年代，农民收入年增长率为9.6％，低于11.1％的非农收入年增长率。针对农业与非农产业发展失调的现状，为促进农业发展，台湾当局致力于改善农业结构，寻求新的经营方式，倡导农村多角化经营。催生了台湾的“休闲观光农业”。

台湾的“休闲观光农业”历经萌芽期（1980年以前）、成长期（1980至2003年）、发展期（2003年迄今）。最具代表性的事件是1965年开发森林游乐区；1973年创设田尾公路花园、大湖观光草莓园；1980年创办台北市木栅观光茶园；1982推广台湾省观光农园；1984年东势林场开发旅游；1988年走马濑农场开放观光和1989年发展休闲观光农业研讨会的召开。

截止2008年，台湾“休闲观光农业”投资总额为128亿元；经营总面积为6,589.7 公顷，其中，小于0.5 公顷有149家(13.54%)、0.5-3 公顷有589家(53.5%)、3-10 公顷有249家(22.6%)、大于100 公顷有9家(0.8%)；直接参与休闲农业总人数：常年劳力6,711人(6.1人/家)、临时工11,387人(10.3人/家)；有住宿设施的334家(30.3%)，共有客房5,571间；拥有餐饮设备的631家(57.3%)，餐饮设施容纳总人数为121,334人；设置自产农产品加工(酿造)厂332家(30.1%)；设置农产品与农村文物展示392家(35.6%)；设立教育解说中心368家(33.4%)、门票收费设施70家(6.4%)、警卫设施40家(3.6%)、眺望设施179家(16.2%)、；安全防护设施：有设置者521家(47.3%)，路灯(31.8%)、围栏(31.4%)、紧急电话(17.2%)、广播器(16.7%)、管理室(12.1%)；平面停车场899家(81.6%)，面积小于50坪占(21.5%)，大于200坪占51.0%。可以说，目前台湾的休闲观光农业，参与比较广泛、设施比较齐全、功能比较完善，已经成为一种模式，其经验值得借鉴。

二、经济发展与政策调节推动“休闲观光农业发展”

台湾光复后的经济主要以恢复和稳定为主，真正的经济发展应从1952年算起。第一次土地改革为农业的发展及60年代促进工业经济腾飞奠定了非常重要的基础。伴随着经济的快速发展，促进休闲观光农业发展的外部条件基本形成。城市居民收入大幅度提高，具有休闲旅游经济能力的人数逐年增加，每周双休使闲暇时间增加，有时间从事休闲旅游活动。伴随社会的进步，教育、休闲娱乐支出增加；交通运输发达、生活节奏加快、生态保育与环境教育观念逐渐增强、居民的消费型态发生了改变，走出都市、进入乡村、亲近大自然的愿望不断提升。促进休闲观光农业发展的内在因素逐渐完善。结合生产、生活、生态三生一体的农业产业通过拥有丰富自然生态资源的休闲农场吸引游客，并结合农业产、销、加工等多项产业活动，提供游客消费。休闲观光农业所特有的教育、环保、游憩、社会、经济、医疗及文化等功能可以满足不同消费群体的需求。同时，不断出台的相关政策、农政机关的辅导奖励、农民团体与民间团体热心辅导与赞助，都有力地助推了休闲农业发展。

这期间的主要政策有：1972年颁布的“加速农村建设重要措施”、1973年颁布的“农业发展条例”（附件一）、1974年设立的“粮食平准基金”（附件二）、1975年颁布的“农业发展条例细则”（附件三）、1977年旨在保护农地的“非都市土地使用管理规则”（附件四）和“粮食问题改进措施”、1978年的“提高农民所得加强农村建设方案”、1979年的“台湾地区家庭农场共同经营及委托经营实施要点”和“扩大家庭农场经营规模辅导农民购买农地贷款计划实施要点”（附件五）、1982年的“发展观光农业示范计划”、1984年的“加速基层建设增进农民福利方案”以及关于“重建台湾农业大军”、“精致农业”的构想、1985年的“改善农业结构提高农民收入”的计划、1989年的“森林游乐区设置管理办法”(附件六)、1994年引进市民农园的制度、1996年“休闲观光农业辅导办法”(附件七)、2000年“农业发展条例”增订了休闲观光农业的基本规定、2001年颁布的“二十一世纪台湾发展观光新战略”（附件八）、2002年公布“民宿管理办法”(附件九)、2003年先后颁布了“发展观光条例”（附件十）和“观光旅馆业管理规则”（附件十一）、2004、 2006年，先后两次修订“休闲观光农业辅导管理办法”。
正是在这些政策的规划和辅导下，具有台湾特色的结合生产、生活、生态为一体的休闲观光农业得到了蓬勃发展。

三、台湾休闲观光农业发展的启示

台湾休闲观光农业从无到有、从小到大、从弱到强的发展回程证明，土地改革是基础，政策推动是保障。

（一）、土地改革促进了休闲观光农业的发展

50年代的第一次土地改革催生了台湾的“休闲观光农业”。

70--80年代的第二次土地改革主要是以加速农地重划，辅导小农转业，促进土地连片为代表，同时推广共同经营、专业化经营和委托经营这三种经营模式，促进了土地流转，解决了农地使用效率问题。为推行农地重划，台湾当局鼓励无耕种能力的自耕农出售土地，辅导其转业；专门设立了规模约新台币25亿元的“农地购置基金”， 辅助有能力的小农户购买弃耕或厌耕的土地，以扩大耕地面积，达成适当的经营规模，或以低息贷给耕地面积较小的农户，协助其购买新的耕地。

90年代的第三次土地改革开放了农地自由买卖，解决了农地市场化问题，构筑了适合台湾社会经济发展的“土地规模经营”新模式。吸引了大量的非农资金进入以休闲观光领域。如“台一生态教育休闲农场”的经营面积由最初的0.45公顷扩增至目前的50公顷，场地跨区分布在埔里镇、仁爱乡和鱼池乡三个乡镇。

台湾的三次土地改革，从催生“休闲观光农业”到整合资源促进其发展，为做大休闲观光产业打下了坚实的基础。

（二）、一系列政策措施为做强休闲观光产业提供了坚强保障。

1972年颁布的“加速农村建设重要措施”，倡导农业生产专业区，废除“肥料换谷”制度，取消田赋附征教育捐，鼓励农民提高兼业所得、1974年设立的“粮食平准基金”保证其以高于生产成本20％的价格向农民购粮和向粮农无息贷款政策的实施，提高了农民的收入、1994年引进市民农园的制度，吸引众多的农业界及社会精英，纷纷积极投入休闲观光农业项目、1995年推动“新农业运动”，让台湾农业亮起来，提出“创力农业”、“活力农民”、“魅力农村”的农业新境界、1996年“休闲观光农业辅导办法”中，区别“休闲观光农业区”与“休闲农场”的概念，并赋予不同的辅导方式、2000年“农业发展条例”增订了休闲观光农业的基本规定，明确了休闲农业的概念，即指利用田园景观、自然生态及环境资源，结合农林渔牧生产、农业经营活动、农村文化及农家生活，提供国民休闲，增进国民对农业及农村之体验为目的之农业经营。对规划休闲农业区、休闲农场的设置、休闲农业区的划定条件及休闲农场设置之辅导等进行了详细的规定，并设置了相关罚则、2001年颁布的“二十一世纪台湾发展观光新战略”中提出了“二十一世纪是一个信息科技时代，是一个重视休闲生活的世代，也是一个观光发展必需以永续为发展前提的时代”。

“二十一世纪台湾发展观光新战略”还针对一些休闲问题未予重视、一些休闲设施违法、实务上无法通过合适法条管理来落实休闲产业的发展、休闲消费产生层出不穷的问题等，从政策、对外功能、生态、区域发展、人文建设和综合等六个方面提出观光发展愿景，对现阶段发展观光课题展开了深入的探讨。提出要将台湾建成亚洲主要旅游目的地，观光要成为居民生活快乐满意的指标。并据此提出了新目标，制订观光战略（策略）及战术（作法）。针对目标市场研拟配套营销措施、建立有效新机制，以合作伙伴关系加强营销推广、运用信息科技强化观光营销。推动观光资源管理整合法制化、观光地区（或区域）各相关单位建立整合机制、打通民间投资观光产业的瓶颈、温泉开发管理制定专法、制订民宿合法经营相关法令、中央与地方观光权责区划重评、创新商业机制，辅导地方土产包装设计，提高附加价值、推动生态旅游，体验台湾之美、、加速观光产业人才素质的培养和数量的增加，从而促进观光产业质量全面提升。

四、大陆休闲观光农业发展的现状及建议

日前大陆休闲观光农业发展主要存在三多三差的问题，即数量多，效益差；初级多，功能差；重复多，规划差。
数量多，效益差：表现在休闲观光农业场所、农家乐遍地开花，数不胜数，但大多经营惨淡，有资料统计约90%以上的休闲观光农业园区亏损。

初级多，功能差：表现在大多数休闲观光场所还停留在采摘、垂钓等单一活动上，仅有的项目缺乏特色，大致相当于台湾60-70年代的水平，休闲观光农业所特有的教育、环保、游憩、社会、经济、医疗及文化等功能都没有提上日程。

重复多，规划差：表现在多数休闲观光项目都是依靠当地资源自发发展起来的，少有市场调查，更缺乏全盘规划，休闲观光项目大多雷同，各地都搞采摘节，处处都是垂钓园。

造成这种现象的主要原因一是缺乏政策引导、规范和约束；二是对休闲观光农业的认识过于肤浅，没有充分挖掘休闲观光农业的功能；三是忽视了休闲观光农业的科学性，缺乏远景规划；四是从业人员素质较低，急功近利思想严重。

建议一、借鉴台湾发展休闲观光农业的经验，从完善政策入手，对休闲观光农业项目加以科学规划、正确引导、合理规范；通过制定相关政策，加强对休闲观光农业场所进行市场监管、资源保护、从业规范等专项治理；通过政策创新，加快土地流转，鼓励并促进城市资本投入到农村，参与休闲观光场所建设、管理，提升其整体水平。

建议二、结合建设社会主义新农村，加大培养新型农民的力度，充分发挥高校和职校的作用，提高休闲观光农业从业人员的素质和管理水平。

建议三、中央财政和地方财政设立专项资金，对有深厚历史文化和丰富民俗文化基础的农业休闲观光项目提供补助，使这些特色文化得以传承和发展。

建议四、加强休闲观光农业与旅游业的融合，使其相互促进，共同发展。