水是生命之源、生产之要、生态之基，水资源是基础性自然资源和战略性经济资源。我国随着人口增长、经济社会发展和城镇化速度加快，水资源形势日益严峻，已成为关系经济社会发展全局的关键问题之一。根据盟中央2013年调研课题的安排，台盟吉林省委参与了加强水资源保护和污染防治的调研课题，为此开展了专题调研。通过省水利厅及相关企业，了解了我省在水资源保护和污染防治方面的工作成效、存在问题及政策建议。我们在认真分析基础上，对国家层面上如何加强立法，实行水资源流域管理，强化污水处理，建设节水型社会等提出几点建议。现将调研情况报告如下：

一、吉林省水资源概况

吉林省属北温带大陆季风气候区，多年平均降水量609.1毫米，降水量从东南部山区向中西部平原递减，蒸发量变化趋势恰恰与之相反，决定了东部为湿润区、中西部为半湿润半干旱区。全省多年平均水资源量398.83亿立方米，地表水资源量344.17亿立方米，地下水资源量123.60亿立方米，人均水资源占有量约1500立方米，为全国的2/3、世界的1/5，耕地亩均水资源占有量620立方米，为全国的43%、世界的34%，属中度缺水地区。2011年，全省总的供用水量131.24亿立方米，其中农业用水占64.7％，工业用水占20.3%，生活用水占9.0%，生态用水占6.0%。水资源开发利用程度约为28%，总体看开发利用程度适中，东部地区尚具开发潜力，但中西部地区地表水和浅层地下水开发利用程度较高。

吉林省河流众多，全省有松花江、辽河、图们江、鸭绿江、绥芬河等五个较大水系，流域面积在20平方公里以上的河流1648条，河长在30公里以上的河流221条，其中主要江河有19条，松花江流域面积12.82万平方公里，占全省面积的65.1%，其中第二松花江流域面积7.82万平方公里，占全省面积的13.1%，东辽河流域面积为1.29万平方公里，河长406公里，图们江总流域面积3.32万平方公里，河长595公里，在我国一侧流域面积2.29万平方公里，占全省面积的12.1%，鸭绿江总流域面积6.19万平方公里，河长790公里，在我国一侧我省的流域面积1.59万平方公里，占全省面积的8.4%，绥芬河流域面积0.24万平方公里，占全省面积的1.3%。

根据吉林省气候、土壤、植被、农业、水利等条件，全省划分为四个水利分区：

东部长白山水资源涵养区：

包括延边、通化地区的15个县和吉林地区的桦甸、蛟河县的一部分。特点是山高势陡，森林、生物资源和水资源丰富，是二松、图们江、鸭绿江、牡丹江、绥芬河的发源地。该区林地面积占总面积的70%左右，降雨量较丰沛，年平均降水量700—900毫米，需要保护森林植被，防止水土流失，涵养水源，具有发展水电的良好条件。
东中部低山丘陵水稻灌溉区：

包括通化、吉林地区的9个县和辽源、东丰、伊通、双阳等4个县。特点是丘陵漫岗坡耕地多，植被差，水土流失严重，但水利工程较多，水田面积占全省的53%，是我省水稻主要产区。这个地区年平均降水量650—700毫米。需要搞好现有水库灌区的配套挖潜，适当新建蓄水工程，发展水田，并加强水土保持，防止水质污染。

中西部松辽冲积平原洪涝区：

包括长春、四平地区的9个县和舒兰、扶余县的一部分。特点是地势平坦、土质肥沃，是我省粮豆主要产区，国家商品粮基地。但地处江河中下游，低洼易涝。城镇多，工农业用水不足。年平均降水量500—600毫米，重点是治洪治涝，结合治涝发展水田，合理平衡、利用水资源。防治水源污染。

西部平原风沙干旱盐碱区：

包括白城地区9个县和梨树、双辽、农安县一部分，特点是降水量少，年平均降水量只有450毫米左右，年蒸发量1700多毫米，干旱盐碱、风蚀严重，草原退化。需要防风固沙，合理利用地表和地下水资源，发展旱田灌溉，在有条件的地方灌草、灌苇、灌水稻、养鱼、试验洗碱，搞好盐碱地改造和开发利用。

二、推进水资源合理利用和污染治理的工作情况

近年来，吉林省对水资源的合理利用和污染防治高度重视，坚持立法与执法并重，专项整治与建立长效机制相结合，在规划保障、综合整治、水生态修复、水质监测和日常监管等方面采取了一系列措施，取得了明显的成效，有效防范和减少了水污染事件的发生，有力保障了水资源可持续利用。

（一）科学制定规划，提供保护依据

近年来，水利部门编制完成了《吉林省地表水功能区划》，已经省政府批准后实施。对全省第二松花江、松花江、嫩江、辽河、鸭绿江、图们江、绥芬河等7个流域、194条主要河流和重要河流进行了水功能区划，划分一级区300个、二级区207个。还编制了《吉林省城市饮用水水源地安全保障规划》和《吉林省水资源保护规划》。根据水功能区要求，完成了全国重要江河湖泊水功能区纳污能力核定和水功能区限制纳污指标拟定工作。1个《区划》和2个《规划》的编制、实施，为水资源保护工作提供了法律和政策依据，使保护工作有规可依，有据可查。

（二）加快实施治理工程，提高保障能力

重点加强了《松辽流域水污染防治规划2006-2010年》中长春市石头口门、新立城水库饮用水源地等9个重要饮用水水源地污染治理工程实施情况的督导和检查。编制完成了《松辽流域水污染防治规划2011-2015年》，规划了14个饮用水水源地污染防治项目，规划投资约7.4亿，已经国务院批复实施，进入正式实施阶段。这些工程的启动实施，大大提高了重要饮用水水源地的自我修复和自我保护能力。

（三）加强水源地监管，确保饮用水安全

加强饮用水水源地的保护工作。对全省61个饮用水源地开展了保护区划工作，连续多年开展了饮用水水源地联合执法检查，集中整治饮用水源一、二级保护区内违法新建、扩建的项目和破坏环境的开发活动。实现了全省饮用水水源地一级保护区内无排污口，无新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。组织开展了7个全国重要饮用水水源地达标建设工作。编制完成了《吉林省城镇饮用水水源保护条例》，经省十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议审议通过，于2012年5月1日施行，这是全省规范城镇饮用水水源保护的第一部地方性法规，将对城镇饮用水水源地保护发挥重要的作用。

（四）完善监测系统，提高监测能力

从2001年开始实施并逐步完善了水环境监测站网体系，建成了以省水环境监测中心为龙头、5个地区分中心为依托、114处水质监测站（点）为支撑的较完整的水质监测工作体系，根据《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）,按月监测18条主要江河和15处主要城市饮用水水源地水质。

（五）建立应急机制，妥善处置水污染事件

为了加强水污染事件的应急处理，2007年制定了《吉林省突发性水污染事件应急预案》，对应急组织、指挥机构、应急物资和人员保障等进行了详细规定，建立了技术、物资和人员保障系统，配备了应急装备和监测仪器，落实了值班、报告、处理等制度，形成了有效的预警和应急救援机制，2010年修订为《吉林省应对突发水污染事件应急预案》，对水污染事件的分级、组织体系、报告处理程序和应急响应等进行了相应修订。在松花江水污染事件、拉林河水污染事件和新立城水库蓝藻事件发生时，立即启动了应急预案，及时采取了多种应对措施，避免了水污染事件的扩大和蔓延。

（六）全面开展入河排污口普查登记，严格入河排污口设置审批

从2005年开始，全省启动了有史以来规模最大的入河排污口普查登记工作。历时15个月，参加人员220多人，车辆70多台，行程20000多公里，共普查登记入河排污口639个，拍摄数码照片1278张（每个排污口正、侧各一张），录制入河排污口录像639份，绘制电子版入河排污口示意图639份，形成了入河排污口Arc_GIS地理信息系统，编制完成了《吉林省入河排污口报告》，基本摸清了入河排污口分布和排污情况，为今后水资源管理和入河排污口的监管提供了操作平台和基础依据。在此基础上，严格规范入河排污口的设置审批，规定在饮用水水源地保护区内设置入河排污口，对不符合水功能区划、水资源保护规划的一律不予批准，有效地减少了入河污染物排放量。

（七）强化水生态修复试点工作，加快修复水生生物种群

2007年，水利部把吉林查干湖国家级自然保护区确定为水生态系统保护与修复的国家试点，为了加强保护区的建设，编制完成了《查干湖水生态系统保护与修复试点工作实施方案》，开展了塌岸治理工程、水生态监测中心建设和原位生物治理工程等，累计投入资金9000多万元。经过多年的努力，查干湖水体综合富营养化指数维持在50以下，主要污染物指标均达到控制范围内，优质特色鱼产量保持在年产7000吨以上，珍稀水鸟种群数量增加，试点取得了明显效果。每年定期在松花江、鸭绿江等主要江河湖泊开展渔业增殖放流活动，年放流各类水产苗种2亿尾以上，初步遏制了水生生物资源衰退趋势，改善了水域生态环境，有效促进了渔民增收，取得了良好的生态、经济和社会效益。

三、水资源的保护开发利用和污水处理面临的问题及政策建议

吉林省在水资源保护与开发利用及污水处理方面取得了一定成效，但在资金投入、资源保护、配套政策、日常监管等方面还存在一些问题。第一，资金投入不足，与保护工作要求不适应。近年来，虽然加大了水资源保护的资金投入力度，加快了基础设施建设步伐，但由于投入额度较小，投资分散，无法完全满足水资源保护的实际需要，全省水资源保护工作仍然面临资金短缺问题。第二，部门衔接不到位，保护工作没有完全落实。水资源保护工作是一项综合性、系统性工程，涉及到环保、农业、卫生、建设、国土等多个部门，由于缺乏有效的部门协调机制，无法发挥水资源保护工作的全部效能。第三，配套制度不完善，监管工作无法全面开展。目前，虽然形成了以《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》等为主的水资源保护法规体系，但多以原则性规定为主，实施性规定很少，尤其是水源地保护、应急监测、部门分工协作等制度的缺失，致使水资源保护工作还无法全面、有效、持续开展。第四，日常监管不到位，监管经费和监测手段不足。水资源保护水域多处于边远、偏僻和交通不便地区，日常监管和监测费用很高，由于没有专项的工作经费，缺乏必要的执法手段和监测设备，只能进行零散、不定期的监管和监测，难以开展及时、定期、有效的监管和监测。

中国是水资源贫乏国家之一，据统计，我国人均水资源占有量尚不到世界人均占有量的一半，而这些水资源在全国分布也极不均衡，特别是近年来，随着中国从农业社会向工业社会的过渡，一定程度上忽视了对水资源的保护，一些工业污水和生活污水没有经过任何处理就直接排放到江河湖泊，致使我国江河污染日益严重，水体污染已经成为影响人们生活质量和我国经济可持续发展的重要因素。加强对水资源的保护已经成为摆在我们面前的不可不直接面对的问题。为此，就城市水资源保护和污水处理问题提出建议如下：

（一）加强立法，依法治水

我国现虽已有《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》及各种排污标准和规范，但执法力度不够，往往因地方保护等种种原因不能严格执法。对污染单位大多只象征性地收取排污费，而不强调达标排放。特别是20世纪末乡镇企业迅猛发展，大量有毒污染水几乎不作任何处理直接就地排放，大大加重了流域水源的污染。保护水资源是国民经济和生态环境可持续发展的关键。要制止这种无序污染的状况，做好水源保护工作，必须加强环保立法，并且立法要与国际接轨，制订水资源保护法规时要注重以下几个方面:1、将侧重污染的末端治理转向源头和生产的全过程控制；2、将原来的明度控制转向明度和总量控制相结合；3、将分散的点源治理转向集中控制欲分散治理相结合；4、将单纯治理点源转向面源和流域、区域综合治理。城市用水要根据当地的具体情况统筹规划，明确对水源开发利用和责、权、利划分，强调取水供水、污水处理、节水回收等要统筹规划，制订可持续发展的城乡用水规划，用法律、经济以及行政等手段保证规划切实执行。

（二）实行水资源流域管理

在同一流域内，对水资源要进行统一管理。要求用水工业和政府有关部门统一协调水资源的保护和开发利用，全流域统筹规划和管理，上游必须为下游着想，不可超量排污。省界、城界、区界的水源水质要制定严格的控制标准，组织有关部门定期和不定期检测，发现水源水质超过控制标准，必须向该区域的责任单位追究，给以严厉的经济处罚，并立刻控制排污量。坚决执行预防为主，防治结合，综合治理的原则。要实行流域内水资源的统一规划，保证流域的生态流量，以实现流域的环境质量目标为前提，使取水量、排污总量及相应的总量分解目标具有强制执行的法律依据，用法律、经济、行政手段严格执行。要根据当地水资源具体情况，制定区域内社会经济长远规划，加大产业结构调整和技术改造力度，下决心淘汰工艺、设备落后的过剩生产企业，切实贯彻“关、听到、禁、改、转”五字方针。

（三）高度重视污水治理

近年来我国经济发展迅速，但对环境污染的治理不够，造成水环境的严重恶化。目前污水处理率约10%，发达国家的污水处理率达80%-90%。面对这样严峻的形势，我们要从体制与机制上着眼，改变谁污染谁治理的现有体制，全面推行有偿排放，有偿治污，走治污产业化之路。要对每一个企业进行污水排放量的核定，按处理难度大小收取排污费，由专业治理企业进行处理。要灵活执行现行“环保三同时政策”，进行适度的排污、治污功能分离。我国长期实行大型建设项目“三同时”环境保护政策，即环保设施与建设项目同时设计、同时建设、同时投用。这一政策无疑对我国大型项目达标排放起到了很好的作用。随着我国工业项目建设的园区化特点越来越明显，机械地执行“三同时”也造成了环保设施建设上的重复建设，要求每一家小企业都建设配套的污水处理设施也是不现实的，回造成不必要的投资浪费现象。对此应该鼓励一定条件下的产污与治污分离原则，实现污水治理上区域合作，要规划建设区域污水处理设施，收集各企业外排污水进行集中处理。在城市污水处理上，走专业治污之路，分离城市供水、净水职能。实行供水与污水处理分离原则，明确各自的责任，便于对其进行监督管理，保证污水达标排放。明确污水处理行业的公益性质，实行低税或免税政策。对污水处理行业给予特殊的政策扶持，对专业化污水处理厂实行低税或免税政策，控制污水处理成本，降低污水处理收费对社会和个人的经济压力，同时保证污水处理具有自我发展、完善的能力。加大对污水处理科研开发投入，奖励污水处理创新科研成果。政府应该鼓励科研机构加大对污水处理技术的投入，设立环保成果创新奖，推动环保事业向前发展。

（四）建立节水型社会

节水是缓解水资源紧缺矛盾的关键，也是减轻水环境污染的一个重要措施。在水资源严重短缺的情况下，要确保国家经济社会可持续发展，必须全面加大节约用水力度，尽快实施节水型社会建设。要综合运用行政、法律和工程、技术、经济手段，逐步建立以水资源权属管理为中心，分级管理、监督到位、关系协调、运行有效，对开发、利用、保护水资源实施全过程动态调控的水资源统一管理体制。  要实行规范化管理。全面落实建设项目水资源论证工作，实行一票否决制，对没有水资源论证或论证不充分的建议项目绝不能开工建设，在缺水严重的地区严禁建设耗水量大的项目。在全社会大力推广节水措施。在城市生活节水方面，大力研制和推广节水型器具、采用中水道技术回用城市污水以及实现城市污水资源化。在工业节水方面，采用废污水处理回用以及改革用水工艺及设备等。在农业节水方面，采用水资源优化调配技术、节水灌溉工程技术、农艺及生物节水技术和节水管理技术等。此外，要通过电视、广播、标语、会议等多种形式宣传普及涉水法律法规，为依法治水、管水创造良好的舆论环境，推动节水型社会的建设。