作者：郑吉虎

根据台盟中央3月的参政议政会议工作安排，吉林省台盟成为《城乡统一建设用地市场运行机制研究》课题的参与单位。为了完成好分报告，台盟吉林省委成立了专题调研组。调研组于5月份下旬就吉林省城乡统一建设用地市场运行机制的情况做了专题调研。调研组听取了省国土厅关于吉林省城乡统一建设用地市场运行机制的情况介绍并深入到省内城镇和乡村，进行实地考察。现将有关情况报告如下：

一、城乡建设用地基本情况

（一）、城乡建设用地概况。

根据2008年土地变更调查，吉林省建设用地总面积106. 53万公顷，占土地总面积的5.57%。其中，交通、水利等基础设施用地为22.32万公顷，占建设用地的20.95%；城乡建设用地（包括城市、镇、村、工矿、风景名胜等）为84.21万公顷，占建设用地的79.05%（注：2009年为第二次土地调查数据，国家尚未公布）。

在吉林省城乡建设用地中，城镇（城市和建制镇）用地为12.41公顷，占城乡建设用地的14.74%；村庄用地为55.02万公顷，占城乡建设用地的65.33%；工矿和风景名胜等用地为16.78万公顷，占城乡建设用地的19.93%。

吉林省城乡建设用地总体上有以下特点：一是总量不大，占土地总面积的比例为4.4%。二是村庄用地面积较大，是城镇用地的4.4倍。三是集中分布中部的长春、吉林、四平三市，占全省城乡建设用地总面积的一半以上。

（二）、农村集体建设用地流转情况。

近年来，随着城镇化和城乡统筹的加快推进，吉林省和其他省市一样，农村集体建设用地流转的步伐也在加快。但由于现行法律政策不允许，各地集体建设用地使用权流转基本以隐形市场形式存在，且分布面广，具体流转数量很难统计。总体上看有以下特点：一是流转总量不大，但覆盖面较广，在各市县普遍存在，流转的单宗地面积较小，一般不超过5000平方米。据不完全统计，“十一五”以来，吉林省年均农村集体建设用地流转面积在400公顷左右，相当于国有土地出让面积的十分之一。二是流转形式多样，包括转让、出租、作价出资入股、联营联建等，流转用途以工业、商业等经营性用地为主。三是流转主体多元化，包括集体经济组织及其成员、乡镇企业、其他单位以及个人等。四是流转的区位特征明显，主要活跃在经济发达地区的城乡结合部，占流转总量的80%以上。对农村集体建设用地流转的管理，吉林省始终采取积极而审慎的态度。党的十七届三中全会以前，主要是按照《土地管理法》和《吉林省土地管理条例》的规定，管理农村集体建设用地。十七届三中全会之后，吉林省结合实际积极探索，在深入调研的基础上，研究起草了《吉林省农村建设用地使用权流转管理试行办法》，明确了流转的范围、程序、方式等内容，并已多次征求有关部门意见。但是，由于缺乏上位法的支撑，《办法》没有出台。同时，审慎开展集体经营性建设用地流转试点。目前，正在争取国家在吉林省开展试点。待国家批准后，将积极研究流转管理办法，稳妥审慎地推进。

（三）、城乡建设用地市场情况

按照国家统一部署，吉林省积极推进国有土地有偿使用制度改革。1996年，下发《关于深化国有土地使用制度改革强化土地资产管理的决定》(吉政发(1996)20号），土地有偿使用工作全面推开；2001年，下发《关于建立政府土地收购储备制度和实行国有土地使用权招标拍卖的意见》（吉政发(2001]27号)，2008年下发《关于进一步加强土地使用权出让监督管理的意见》（吉政发[2009]23号），土地有偿使用制度改革不断深化，土地有偿使用逐步向深层次发展。通过实行目标责任制管理强化土地收购储备制度，经营性用地和工业用地全部实现以招标拍卖挂牌出让方式供地。土地市场走向阳光操作规范运行，发挥了市场配置土地生产要素的基础性作用，实现了土地资产效益最大化。吉林省土地有偿使用收益从2001年的5.4亿元增加到2013年的455亿元，国有土地市场已经比较成熟和规范。

二、城乡统一的建设用地市场运行机制存在的问题

建立城乡统一的建设用地市场，关键在于妥善解决农村集体建设用地流转和入市问题。鉴于此，对当前形势的基本判断是：一是由于市场需求有限，研究探索仍是当前的主要任务。乡镇企业的发展和小城镇建设，是直接引致集体建设用地增加的重要因素。根据调研，2003年江苏省在探索研究集体土地流转方面就已取得了一定的成果，主要原因就是该省作为乡镇企业发展最早的省份，集体经营性建设用地大量存在。当时，江苏乡镇企业增加值已从1995年的1650.9亿元发展到4284.8亿元，集体建设用地流转异常活跃。而吉林省2012年乡镇企业增加值为1750亿元，仅比江苏省1995年水平高出6%。吉林省乡镇企业不发达，城市周边和小城镇内集体建设用地数量少，所以没有一定规模的集体经营性建设用地可供流转。二是由于法律不允许，应慎重对待集体建设用地流转。现行法律框架下集体建设用地流转主要是通过土地征收来实现的。虽然试点省市出台了一些措施和办法，但都没有上位法的支撑。吉林省为了规范集体建设用地使用权流转，从2010年开始，国土厅就会同省法制办开展这项调研工作。在没有上位法支撑的前提下，集体建设用地流转应按照国家试点管理的要求进行，不宜自行扩大试点范围。三是集体建设用地流转将影响政府的土地收益，推行起来会遇到较大困难。根据现行的法律政策，企业取得工业用地使用权一般是通过招拍挂出让方式来实现的。据统计，吉林省2011年和2012年两年共出让工业用地8433公顷，成交价款185亿元，年均出让价款92亿元（政府纯收益大约27亿元），按全省平均水平推算，如果每年出让的工业用地有1/3不通过政府征收进入国有土地市场，而是直接通过集体建设用地流转方式进行配置。保守推算，全省每年将减少政府土地纯收益9亿元；如果加上商服、住宅用地，土地纯收益减少量还要增加。为此，目前南方先行试点的省份推进这项工作的积极性正在逐渐减弱。四是土地权益受限制，企业使用集体建设用地的积极性不高。由于使用集体建设用地不能与国有建设用地同地、同价、同权，企业不能用该地进行抵押贷款，也不能用于作价出资与其他人合作经营，而且乡镇企业管理的法规规定，农民集体经济组织在以土地与他人联营、联建合作过程中，农民集体经济组织应控股，这样一来，企业不愿使用农村集体建设用地。五是集体建设用地流转缺少金融部门的支持。由于集体建设用地不能直接用于转让、抵押，银行部门不受理集体建设用地相关金融业务。此外，随地上物进行抵押的集体建设用地，在实现抵押权时，金融部门也不能直接委托拍卖，受偿债务，而是要通过政府将土地征收为国有后，再实现抵押权。因此，难以获得银行部门的支持。

总之，关于集体建设用地流转，全国各地已经基本形成共识：法律不允许（上位法始终未放开），政府不积极（影响土地收益），企业不愿意（权益受限制），银行不支持（抵押难实现），需要国家顶层设计后统一进行。

三、进一步完善城乡建设用地市场的意见和建议

（一）加强政策研究储备。

集体建设用地使用权流转是大势所趋，是一个非常复杂的工程。它涉及到国家、集体、个人之间的利益分配和土地管理的法制、体制、机制等一系列问题。在国家法律政策没有大的变动之前，应深入研究，结合各省实际，先行研究制定适合各地的集体建设用地使用权流转办法等规定。

（二）加强业务基础工作。

一是积极开展集体建设用地确权登记工作。这是集体建设用地使用权流转的必要前提。只有赋予农民合法有据的权利证明，建立产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，才能为集体建设用地的顺利流转奠定基础。二是适时开展集体建设用地普查。加强对集体建设用地的管理，全面掌握集体建设用地情况，详细了解集体建设用地经营性、公共建筑、宅基地、交通、空闲地、园田地等各类土地面积，查清每一宗集体建设用地的权属、界址、面积和用途，并建立台账。三是建设集体建设用地数据库。以第二次土地调查成果数据库为基础，将土地确权和土地登记成果纳入数据库管理中，建立各省集影像、图形、地类、面积和权属于一体的集体建设用地数据库，满足集体建设用地使用权流转的需要。

（三）加强研究探索，试点先行。

一是积极开展城乡建设用地增减挂钩。通过城乡建设用地增减挂钩，城镇获得用地新空间，农村释放闲置土地资源，农民和集体获得了土地增值收益。这是现行政策框架下，农民宅基地实现有偿流转的合法便捷途径。二是审慎探索农村宅基地流转试点。当前，在城镇化进程中，农户中有相当一部分将进入城镇，直接带来的问题是，原农村住宅和附属设施用地怎样处置。目前，农民在出售住宅时，房产价格显化，但宅基地价值却隐含在房屋价值之中，宅基地的用益物权不能实现效益最大化。如果宅基地可以流转，就能给进城农民带来更多收益，有利于调动农民投身城镇化建设的积极性。初步想法是，按照“局部试点、封闭运行、结果可控”的原则，在有条件的地区探索推进农民宅基地流转试点，并严格限定买卖双方的条件，卖方必须取得城镇户籍，在城镇有稳定的收入来源和住房，买房必须是本集体经济组织成员，这项工作待国土资源部批准后实施。