作者：郑吉虎

党的十八届三中全会提出“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。在全面深化体制改革的背景下，社会转型逐步深化，利益格局深刻调整，思想观念不断转变。社会关系日趋复杂，多元化社会群体的形成和日益高涨的公民政治参与要求，仅依靠政府的力量来统筹协调各方面利益关系的难度加大，原有的社会治理体制已不能适应现阶段的经济社会发展。台盟吉林省委就《吉林省创新社会治理体制》课题进行调研，现将调研情况汇报如下：

 一、吉林省社会治理体制的发展沿革及现状

吉林省是东北老工业基地，受计划经济的影响很大 ，社会治理体制基于计划经济，在不断发展变化过程中形成了具有不同时代特色的阶段性特征，这些特征造就了社会治理格局的现状。

一是解放后至改革开放前的高度一元化社会管制。吉林省根据中央精神借鉴战争年代实行的供给制和前苏联模式的经验，在城市逐步建立以“单位制为主、街居制为辅”的管理体制。社会呈现高度政治化和行政化倾向。在高度集权的政治体制和计划经济体制的基础上，形成了“政府—单位—个人”的社会管理格局，政府成为社会管理的唯一主体。城镇单位制具有典型的政治、经济、社会三位一体的功能。政府对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，政治、经济和意识形态高度重叠，全部社会生活呈政治化、行政化趋势，社会秩序完全依赖于政府控制。社会个体产生了依赖性人格，缺乏行动的自主性和自主意识。

二是改革开放后至1992年，社会管理延续旧习与初步构建。改革开放之后，吉林省逐步推进经济体制改革，从最初的计划经济向有计划的商品经济、社会主义商品经济、社会主义市场经济体制过渡。体制变动很快，经济社会结构已出现明显分化，但社会管理体制改革推进缓慢，计划经济基础上确立起来的高度集权的一元化的社会管理体制仍在一定程度上发挥作用，在城镇，街居制的作用增强，但居委会更多地充当政府“脚”的角色，政府和公营企事业单位依然是社会事务管理的绝对主体。社会组织发育受到严格管控，成长缓慢。社会成员的自由流动空间虽然不断扩大，但对单位的心理依赖依然存在。

三是1992年至2002年，社会管理体制逐步与市场经济体制配套。1992年中共十四大提出建立社会主义市场经济体制，吉林省加快了各项改革进程，国有企业和社会职能逐渐被剥离，开始向真正的经济组织主体转变，非公经济被纳入到社会主义初级阶段的基本经济制度框架内，市场机制被引入社会领域，启动医疗产业化、教育产业化、住房私有化改革。市场已经在资源配置中发挥基础性作用，社会异质性和不平等程度提高。社区制开始浮出水面，社会组织从被抑制、清理和禁止，转变为对其进行监督、审查和指导，社会组织数量明显增多。社会管理依然是以政府为主体，基层自治组织和社会组织处于附属地位，还没有从被管理对象转变为协同管理主体，主要在扶贫帮困、福利慈善、社会救助、研究和反映民生诉求等方面发挥一些拾漏补缺的作用。

四是2002年至今，社会治理体制的制度化构建。2002年中共十六大提出全面建设小康社会的阶段性奋斗目标，党的十八届三中全会将社会管理的提法改为社会治理。吉林省经济社会发展进入了新的历史时期。伴随着国家振兴东北老工业基地政策的落实，吉林省改革步伐开始向纵深迈进，国企改制、政企分开、政事分开进入深水区，各群体的利益呈现出不同的变化态势。为避免利益调整而引发的社会矛盾，维护社会稳定，加快了对社会体制的创新，将政府的主要职能框在经济调节、市场监督、社会治理和公共服务方面，积极推进行政管理体制改革和服务型政府建设，优化社会管理资源，在城市社区服务和非营利性组织发展等方面积极探索制度化建设，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和社会治理格局。
经过四个阶段的演变，吉林省逐步建立起社会治理体制的基本框架，城市社区自治体系初步发展，社会组织大量涌现，社会治理机制逐步形成。

二、吉林省社会治理体制存在的问题

一是吉林省社会治理体制虽然已经进入制度化建设的轨道，但仍然存在着一些现实问题。经过30多年的改革开放，吉林经济社会发生了深刻的变化，同时社会治理体制也面临前所未有的挑战与考验，日益庞大的人口规模与迅速提高人们物质文化生活水平的矛盾，就业压力与提高劳动生产率、实现生产技术现代化的矛盾，人口流动与维护社会稳定的矛盾，组织管理有效性和秩序要求与现有组织管理松弛和大量非组织群体及社会游离群众存在的矛盾。而产生诸多社会矛盾的重要原因在于社会分化与转型过程中产生的利益分化。如何使不同阶层和群体，甚至不同地域和个人的利益得到表达并使利益得到综合和满足，对当前的社会治理提出了更高的要求。目前，社会治理体制已不能适应市场经济的发展及社会进步的要求。

二是城市社区治理缺乏自治性。吉林省城市社区治理体制按照“两级政府、三级管理、四级落实”、“责权统一、条块结合”和“重心下移，立足基层”等原则建立的，具有明显政府主导性和较强的行政本位主义倾向。在社区建设中，虽然居委会的民主选举得到了越来越多的重视，但是居民选举产生的居委会仍需执行街道和政府各职能部门的要求，居委会虽然扩大了行政体系与基层社会的接触面，但居委会的组织建设依赖于政府行政力量，同时又要执行行政指令，完成上级交给的行政任务，难以真正具有自治性质。

三是社会流动加速，社会治理出现盲点。改革开放后，随着社会结构的变化，户籍制度逐步松动，旧的劳动用工制度被打破，社会流动速度明显加快，“体制外人员”呈迅速增长趋势，其人员结构也呈多元化发展趋势。大量从农村涌入城市的“农民工”大多成为没有组织系统、没有户口、没有住宿地、没有固定工作的“体制外人员”。在城市，由于单位制发生变化和没有相应管理机构的新单位不断出现，大量“单位人”向“社会人”转变，一定数量的人开始游离于组织外。同时，随着改革的深化，下岗的职工人数也在不断增加，这些人员离开原来的工作岗位后，大部分成为没有单位的“体制外人员”。政府不能再用过去高度集中的权力体制来管理社会事务和控制社会组织与社会成员，应由社会自我管理的事务要逐步回归社会。现阶段，吉林省的社会组织发育不成熟，难以承担中介和治理的职能，这些流动人员多处于“两不管”的真空状态，脱离现有社会治理体制的控制轨道，成为治理的盲点。

四是社会治理出现失序现象，社会不稳定因素积聚。吉林省社会治理体制改革滞后于社会结构调整，随着社会结构调整的不断深入，社会规范与社会方式也随之发生变化，很多问题超出了原有社会管理规范的约束范围，原有秩序的合法性和有效性开始弱化或受到怀疑，而新的规则尚未建立或完善，因而出现了许多社会领域没有相应社会管理规范约束的状况，由于缺乏有效的沟通协商制度，诸多问题的解决往往缺乏利益相关者的有效参与，执行过程缺乏监督，导致大量“场外交易”性质的无规则行为产生，使很多人感到不公正，以致公众对以政府为主体的社会治理体制的控制力和强制力丧失信心，人们开始倾向于采用特殊标准来协调相互关系，社会治理出现失序现象。在改革中利益相对受损者多数是被迫接受改革结果，在自己承担改革代价的同时政府没能及时提供相应保障，民众存在对立情绪。社会地位的下降、改革过程中的种种不公平、保障扶持工作的不及时等诸多复杂因素，在经历改革的一代人中产生了不公平的社会记忆。这种社会深层次的矛盾积淀在人们的心里，当现实的基层矛盾被激化时，矛盾会延伸到深层次社会问题而一并爆发出来。

三、吉林省创新社会治理体制的几点建议

一是推进服务型政府建设，建立高效社会服务体系。加快政府职能转变，建设服务型政府，是创新社会治理体制的核心环节。与市场经济体制、社会体制改革的要求相比，政府介入市场过多的“越位”和在提供社会公共服务方面的“缺位”现象还存在。政府职能转变滞后不仅导致政府管理效能低下，而且挤压了市场机制和社会机制配置经济资源、协调社会利益关系的空间。因此，政府要按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置。要按照服务型政府的目标调整社会治理的行为边界。要以政府为主，社会多元参与，扩大政府的公共服务职能。进一步规范行政行为，强化相关规则的制定、执行和监管，坚持权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的原则，推动政府社会治理的科学化、规范化、法制化。
二是推动社区治理创新，建立政府与社会双向良性互动的社区治理模式。创新社会治理体制重点在基层，加强社区建设与管理，完善基层民主治理，是创新社会治理体制的突破口。要完善“社区党组织领导、社区居委会主办、社区社团运作、居民广泛参与、有关部门指导服务”为主要内容的社区自治体系，支持居委会协助政府做好公共服务和社会治理工作，通过民主管理、民主决策、民主监督制度的逐步健全，实现广大社区居民的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，形成政府行政管理和社区自我管理的有效衔接、政府依法行政和居民依法自治的良性互动，真正按照自治的原则建立社区组织。

三是培育和发展社会组织，促进基层社会有序运作。培育和规范公民社会组织，是深化社会治理体制改革的基本要求。要积极创造条件，发挥各种社会组织作为公民和政府以外的“第三方”，在提供社会服务、扶助弱势群体、保障公共基本权益、促进基层社会有序运作方面的作用。重点解决好社会组织的独立性、自治性不足，以及政府如何“放权”、社会组织如何“接力”的问题。在独立性、自治性方面，要逐步建立自主运作、自筹经费、政社分开的社会组织运行机制。以提高民间组织能力建设为重点，建立与吉林省经济社会发展水平相适应，布局合理、结构优化、功能到位、作用明显的民间组织发展体系，建立法制健全、管理规范、分类管理、分级负责的民间组织管理体系。要加强社会治理立法，主要是通过法律的手段，明确社会组织的法律地位、工作范围、经费来源、管理手段、管理程序等，保障社会组织依法加快发展。作为社会组织，应当科学合理定位，明确与政府一道共同参与公共事务的治理。要引导和培养社会管理人才，尽快形成一支专业化的社会管理人才队伍。各类社会组织要着力提高从业人员素质，加强社会中介组织从业人员的专业技术培训和教育，努力打造一支既有高素质又有高技能的社会工作人才队伍，提高社会自治能力。