作者：蔡青松

吉林省是中央确定的全国第一批司法体制改革试点省份，改革试点的主要内容是“完善司法人员分类管理制度，建立健全法官职业保障制度，完善司法责任制，建立省以下地方法院人财物统一管理体制”。其重点是法官员额制改革，核心是司法责任制改革。

改革就是要“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。作为先行先试的吉林省司法改革没有经验可循，而改革不仅需要顶层设计，也需各民主党派献计出力，广开言路共同完善出科学、合理和可操作的司法体制改革方案。其中涉及法官、司法干警、律师、涉案人、群众、法院等多个方面，现仅就法院司法改革中遇到的一些问题进行分析。    

一、法官方面  

1、人才流动与流失问题：一方面基层县市70年代末期80年代初期出生的法官通过遴选进入中级法院的人数每年都有一定数量；第二个方面是确实存在一些人离开了法官队伍，流向上有从事律师、国企或外企法务这样高薪职务的。但这只是非常少的一部分。大部分人还是坚守岗位。这说明在我们长春地区法官、检察官的职业还是有吸引力的，年轻人留下来不仅是因为待遇，还有法学人心中的法学梦的理想信念。但此次进行员额制后，刚刚考进基层法院的年轻人可能会对还能不能成为法官和何时成为法官充满了疑问，对自己的法学梦的出路和机会有了疑问和担心。

以上问题在全国范围也有相关统计：第一，流失人才趋向年轻化、高学历，而且是审判业务骨干。据中国商报独家获悉的资料显示，以２００８年至２０１２年这五年间的流失情况为例，５年间北京市法院流失人员总数达到３４８人，而同期招录的人员为２０５３人，流失人员占同期招录数的１６.９６％。北京流失的法官中，44岁以下的占85％；本科以上学历的占93％；流失前在司法岗位、审判一线者占90．33％。第二，流失法官多从落后贫困地区流向发达地区，据云南昭通的一份调研报告显示这部分比例为51．64％，占流失到市外法官人数的94．03％。从流失方向上看，流向律师、高薪企业的占7％，流向党政机关的占51％，流向公安、检察机关和市外法院系统约占30％。

从管理学的角度看，正常的人员合理流动的优点在于优胜劣汰和满足组织现在和未来的人力需要和员工的职业生涯需要。但目前法院人员流动却有趋于“法院留人难”的人才流失的负面倾向。面对司法改革员额制，律师团队已开始向法院内部“渗透”并以高薪频频向具有审判经验又年富力强的中青年法官抛出“橄榄枝”。

2、部分法官为难情绪问题：调研中我们发现有一少部分法官针对改革主要内容“审判去行政化、去地方化”尤其是对行政庭案件如何破除地方行政干预持怀疑态度。这些法官中有部分基层法院的处室领导，有办案骨干还有司法辅助人员。对于法院目前已收到类似“告政府和告市长”这样的“烫手山芋”案件后如何处理，在改革后没有了以往的审委会和院长、庭长等的把关和集体拍板结案而改由只以主审法官和合议庭办案责任制后该如何判决和判决后的结果能不能被行政机关执行，能如何执行和能执行多少都抱有为难情绪。

3、终身责任制、待遇低与员额问题：法官们反映现在从中央到地方、从省院到市院、区法院动员讲话精神都是法官尤其是年轻法官应该要“重责任，轻待遇”。但终身责任制这一如此重大的责任会不会压得法官畏缩不前？基层法院的年轻法官作为最基层公务员、最低级别公务员工资待遇确实又低得难以为继的情况下，空谈责任是否能有效？调研中某基层法院法官多为科员退休，退休前工资刚过3000元（机关公务员养老保险改革前）。而同时在省市党委、人大、政府部门的公务员，只要工作满三年基本都能正常晋升到副主任科员。虽然部分法院有所谓集资房这一福利，而现在的办案主力80后法官多是房贷、车贷、孩子小、父母老等集物质和精神压力于一身，改革后如果进不了法官员额，而已占员额法官退休再延迟的话，法官助理可能十年都无法晋升，那么离职可能会成为相当一部分人的选择。

4、法官自身职能问题：法官有限的时间精力被大量审判实务以外的负担牵制。法官过度从事业外司法服务如纠纷预警、涉诉信访、业务培训、走访联企、进社区法治宣讲、维稳与处理突发事件，更多充当了“矛盾救火员”和“社会工作者”的角色。比如现在基层院法官有一个“特别”的工作就是要帮着原告找被告，要将一天中有限的时间用来打电话找各种案件的被告以便进行调解、送达等事务。还有如在全市“禁烧”期间的临时蹲点看烧纸等等。而真正的本职工作研究案件、写判决及调查、保全等辅助事务可能就会在节假日、双休日加班加点来做。

我们建议：

1、树立年轻骨干法官的积极心态与理想信念：调研中我们发现对于出生于上世纪70年代末，80年代初期的基层年轻法官而言，从法学院毕业经过10年左右的时间已逐渐成为办案主力，而这些人可以说是此次司法改革的直接利益相关方和关键人群。此次司法改革试点对他们而言既是挑战也是机遇，我们要帮助这批人找准自己的位置，让他们树立崇高的理想信念，根据自身的实际情况融入司法改革的大潮完成法官、检察官队伍精英化重组，能者上庸者下，建成一支具有中国特色社会主义的更加优秀司法队伍。

对于有为难情绪的法官，更要从其思想本身入手。改革就是要改掉懒散混日子的思想，改革就是要破除官大于法，人治大于法治的思想和做法，改掉以往把法院作为政府一个下设部门而不是百姓利益保护的最后一道保障的思想和做法。如果还有法官自己都不自信，不敢信，不想信，或为了个人或小团体私利总要将自己置身于官民争讼之外或者维护逾法官威任意减损人民利益，那么我们就是要让这样的法官立即并永远脱下神圣的法袍，把公正的法槌从他们手中剥夺交给坐得起这个神圣位子的真正的人民法官手中。

2、要切实提高其相关待遇以提升职业荣誉感：建议提高法院内人数上占比最多的最低级别公务员和最低级别法官待遇，建议提高到与大型垄断国企普通中层员工的水平，即提高到社会平均工资中等以上水平。让待遇与压力成正比来满足法官最基本的职业荣誉感，从而坚定职业信心，职业责任。

3、科学研判员额制与员额考试，从制度实施反馈层面做好政策调整达到留住人才的目的。司法改革从某种程度上说也是打破利益藩篱的过程，实行员额制意味着有一部分人当不了法官，在员额制实施过程中，打破论资排辈，杜绝过去不办案的“领导”挤压员额空间十分重要，要让真正想办案、能办案、会办案、办好案的人看到希望和出路，员额制才有意义，才能成功。

4、从规范法院职能方面保证主审法官回归到司法裁判事务之中。

二、法院体制、机制、职能与审判程序等方面

1、管理体制：我国现行的地方法院管理体制实行的是主要受地方党委的领导，向地方党委报告工作，同时受地方人大的监督。从目前看不包括上级法院和上级与同级检察机关至少有10个职能部门对基层法院有人事任免、行政管理或部分监督控制权，如人大、政法委、纪检监察部门、政协、人社厅局、公务员局、编办、财政、街道办、居委会等等。在这种管理体制中，地方党委和政府在某些个案中有时可能起决定性作用。从实践中看，这种体制存在一些明显的弊端：一是审判的专业性受影响。由于法院直接受当地党委的领导，所以当地党政机关认为是本地重要的活动，不管是否与审判工作有关，往往都要求法院参加，牵制了法院的精力。二是司法的公正性受影响。由于法院的人事权、财权等与法院和法官密切相关的权力基本上都掌握在地方手中，法院在审理各类与地方利益密切相关的案件时，不得不考虑地方党政机关的利益。虽然现在已经采取司法改革进行垂直管理和进行领导干部干预办案记录等办法，但这些只是类似事后的补救措施，很可能都已造成无可挽回的损失。
正如没有绝对不受限制的自由一样，纵观世界各国没有任何一个国家的司法是不受任何制约的完全司法独立。十八届四中全会已经决定党委对司法实行宏观领导机制的改革方向即完善党委依法决策机制，发挥政策和法规的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动，党委要定期听取政法机关工作汇报，促进公正司法，维护法律权威的表率。

2、员额制及员额考试问题

员额制度：员额制既是涉及法官个人的问题也是法院体制机制问题。以某基层区法院为例，党组成员50%要入员额，院长、副院长、行政口和审委会的人会入员额等等。而从绝对数来说，这个基层院一共只有46个员额。那么刨除这些被占员额后，其他法官们的竞争激烈程度可想而知。员额考试采取考试与考评（包含面试）相结合的方式，开卷笔试仅占20-30%，考评占80-70%，但却未公布相关标准。这样一来，法官对员额考试有一定担心。是否能真正公开、公平、公正？担心员额考试会不会出现迁就照顾、因人而异降低标准等可能性。如果原来已有行政职务但又不再办案的老法官进了本就不足的员额，就会导致原来在一线真正办案的主力年轻法官进不了员额，实际干活的人却无法享受此次改革待遇，考试和工作积极性必然会受影响。

3、法院内部晋升通道问题：改革可能关闭了两条法院内部体系的晋升通道。一是纵向通道，员额制之前中院和省院每年都会从基层法院遴选办案经验丰富、能力强的优秀法官到上级法院，减少甚至不再直接从公务员考试中招录初任法官。但司法改革后，就会出现省市等上级法院自身员额少于基层法院的情况。也就是说上级法院的法官员额在已有的存在竞争关系的法官中都已不够，那么在无法满足高级法院本身员额的情况下，以往基层法院优秀法官的这条晋升通道可能会变得更窄更拥挤甚至关闭。二是横向通道，司法改革前通过司法考试并在基层法院工作一定年限后经本院院长即可任命代理审判员，并且在经过最高法院备案后该代理审判员即可判案。而员额制后这条通道就基本被关闭了。
4、改革后可能出现案件增多与有资格判案的人减少的矛盾
司法改革要精简法官人数，在现有总体人数不变或减少的情况下，案件数量又由于立案登记制后增加，这样案子增多而能办案的人更少。就某区法院为例：2014年全年受理案件数2200多件，而截止至2015年5月中旬就已经受理了1300多件（春节期间案件较少），更为关键的是立案登记制刚刚实行了10多天而已，法官们预见今年全年该区法院受理案件数量至少会翻番。
从该院法官个体来看，在司法改革前平均一个法官一年收案150-200件，而现在推行立案登记制刚刚开始这几天法官收案数量就已出现“井喷”。如果有人大、政协关注案件或社会影响大、涉及人数多的案件还要逐级汇报，这样的一个案件可能会付出比一般案件多出数倍的时间和精力。
现在发达国家法官与司法辅助人员比是1：2：2：1，而现实中基层法院6个法官配1个书记员，更不用说国外给每个法官配套的司法辅助人员比中的“2：2:1”中的其他辅助人员了。
   5、审判程序合理性与效率问题
 由于我国历史与现实等原因我国法院组织人员结构和审级采取从高院到基层院的金字塔或梯形式结构和两审终审制。我国上级法院如最高院和高院对上诉案件的审理基本是将案件全部重新审理。由此一方面“助涨”了律师不断怂恿当事人上诉以便采取证据突袭的风气，另一方面对受案的上级法院也产生不愿收案的倾向。但司法改革后立案登记制迫使上级法院不能再以以往的各种理由不收案。
而美国等司法先进国家第二审程序与我国不同，美国法院对第二审案件只进行法律审，不审理事实及证据部分。这样就大大减轻了人数本来就相对较少的上级法院的法官工作压力并提高了诉讼效率。
6、法院内部组织结构方面
    根据公开资料统计，自1990年《行政诉讼法》施行至2013年底，23年间全国法院只受理了一审行政案件203.1万件，年均88304件，这与目前每年过千万的案件总量形成鲜明对比。而且前几年，法院受理的行政案件数量更是呈下降趋势。
 改革前行政庭法官与民刑庭法官相比确实是忙闲分明。相应的行政庭法官人数不多、办案能力可能不如民刑庭那样强。而2015年4月1日，中央深改组审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。这份《意见》4月15日由最高法院印发，并已于5月1日起施行。新修订的《行政诉讼法》也在同日实施。依新行诉法，在案件来源上，从过去主要以当事人申请为主发展到除当事人申请外还可以通过检察机关履行职责发现、依职权监督。在这两个新情况下，此意见实施后短短十几二十天时间里，行政庭的案件已经明显增加。
针对以上法院方面的问题我们建议：
1、完善制度进一步保证法院在各案审判前和审判中保持司法独立，要充分发挥各相关职能部门正向监督各司其职的基础上杜绝可能带来的负面效应，从而保证人民法院在受党的领导和人民监督下的任何个案业务上不受干扰的真正的公正裁判。保证法院尤其是基层法院真正依法独立公正行使审判权。
2、采取法院权力清单，责任清单，负面清单。不该法院管的事法院依法不管，法官依法不管。司法改革就是通过创设司法的独立性、被动性和终局性的制度条件,从而实现司法公正,树立司法权威。既然司法权是被动的权力，就应该法无授权不可为。这里不可为就法院而言就是因为不该管所以才不可管，不用管。
3、保留原具有激励性的晋升通道即从基层法院、检察院司法人员中遴选上级法院法官、检察院检察官的纵向通道。同时又定期对已进入员额人员进行考核，采取优胜劣汰，并适当留出空员额适用于遴选基层法官，确保基层优秀司法人才有向上和向更重要和更能发挥优势的岗位良性发展。
并科学研判员额制与员额考试，明确考试规则，加强制度执行层面的监督管控与修正。
4、在目前无法保证一名法官配一名法官助理的情况下，建议招聘部分聘任制公务员（相关费用务必保证财政垂直统发不可由地方出资或划拨）性质的法官助理，并给予他们相关考试优先待遇；并充分发挥仲裁、公证、司法所甚至居委会、村委会等群众自治组织和社会组织的作用，做到案前调解或案中处理，节省有限的司法资源。
5、对案件进行分类分流处理（建立系统或程序）：在原有的级别和地域管辖基础上建立起类似邮政分拣系统的案件分流程序。最高院是否可以统辖这个系统（类似于初裁机器人），由一套机制程序加人工处理，借鉴国外案例制经验，把类似案件发送专门或审理经验丰富的法官群或某个法官，并考虑跨行政区域和级别管辖进行类型审理。
6、借鉴先进经验：从初审开始明确审判程序，先从事实审即证据审开始，如果事实违法再进行法律审，否则全案退回侦查机关或撤销案件。这样进行初审后即使再进入二审程序的案件将不再进行事实审，不仅可以防止律师为谋利再搞证据突袭，也可以大大增加上级收案法院的审判效率从审判程序方面节省司法资源。
7、各级法院要加强本院的组织结构设计，按改革后实际情况充实和加强行政庭法官力量。行政庭更要抓住这次司法改革时机，吸收有志于从事行政审判的法律精英，杜绝以往人员配置较弱的情况。
三、涉案群众方面
法治社会与商品经济社会，每个人都有可能成为原告或被告。由于司法改革前出现的一些情况，群众可能对法院和法官有不理解甚至误解转而产生抵触对抗情绪和做法。虽然说我国的法律制定经过改革开放30多年的历程后，在具有中国特色的社会主义法律体系初步建立后，已经相当完备，有的甚至已处于世界立法的领先水平。但法律的生命在于执行，不是束之高阁甚至无人知晓。尤其在新出台相关法律制度、法律解释后如何宣传而让广大群众知晓并遵守。仅就此次立案登记制而言，有的群众想当然认为只要有案写了诉状就应该也必须立，如果不立就是法官有问题，甚至会认为法官就是要好处，没好处不给立案等等。实际情况是立案登记制也存在有不符合立案条件立不了案的案件。现在由于是刚刚推进这项改革举措，基层法官也应该做这些推广解释工作，但如果这样一对一的“私人授课式”的解释工作成为常态并长此以往就一定是个问题。而这个问题就会反作用于群众更多的不理解误解从而产生恶性循环。
建议加大普法力度，各部门，社会各阶层和力量共同行动起来真正在全民和全社会中落实“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的社会主义法治的基本要求，让法律真正成为人人皆知，人人遵守的自觉的行为准则。

    面对此时此刻在吉林大地正在进行的这场司法体制改革，我们通过调研深刻领悟到了党中央的高瞻远瞩和坚定决心！那就是开弓没有回头箭，司法改革必须成功，无论改革涉及到什么人的既得利益，但到了习近平总书记所指出的司法领域存在司法工作人员作风不正“吃了原告吃被告”等司法公信力不高等突出问题的关键时候，党和人民就必须铲除极少数既得利益集团的阻碍勇往直前,不断取得胜利,否则改革将前功尽弃。
党中央对司法体制改革提出了一个非常崇高的目标就是实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，这是需要无比的勇气和强有力的执行力才能提出和达成的目标。广大法官们必须从心里和行动上听党指挥，确保各项改革措施坚决实施并落地生根，让党中央提出的崇高目标和司法体制改革的精神内化于心外化于行，做到上情下达和自下而上相结合地扎实推进司法改革。