作者：郑吉虎

在去年11月的中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记指出，要坚持精准扶贫、精准脱贫。重在提高脱贫攻坚成效。关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。台盟吉林省委参与台盟中央《实施精准扶贫 提高扶贫实效相关问题》重点课题的调研。成立了专题调研课题小组，分别赴吉林省扶贫办和下面扶贫点了解吉林省开展精准扶贫情况。按照重点课题牵头单位的调研提纲，现将吉林省的精准扶贫调研情况汇报如下：

一、吉林省实施精准扶贫、精准脱贫，提高扶贫实效的现状

（一）吉林省贫困的基本状况

吉林省有43个县（市），贫困县有15个，其中：有8个国家扶贫开发工作重点县，7个省级片区县，有1500个贫困村。贫困县全部集中在东西两个片区，西部片区主要是大兴安岭南麓片区的5个县（市）和双辽、长岭2个县(市)，东部片区主要是边境高寒地区的8个县(市)。按照国家现行扶贫标准，截止到2015年底，全省建档立卡贫困人口有70万人。

（二）吉林省实施精准扶贫、精准脱贫的进展情况及经验

一是从重大基础设施入手，提升贫困地区发展能力。坚持把基础设施和社会事业发展的重心放在两个片区，针对两个片区的薄弱环节，吉林省出台西部生态经济区和东部绿色转型发展区专项规划，纳入全省主体功能区发展战略，实施了一系列重大生态和基础设施建设工程。西部片区，围绕解决水的制约，在水利部的大力支持下，实施了河湖连通工程，依托西部自然河湖水系和重大水利工程，调蓄利用洪水资源，向自然泡沼和向海、莫莫格、查干湖等重要湿地补水，涵养水源，补充地下水，改善生态环境，推动西部土地整理、农业灌溉和动植物多样性保护，目前已经连通湖泊32个，蓄水10亿立方米，恢复湿地500平方公里；实施节水增粮工程，高效节水灌溉面积发展到900万亩。实施了松花江干流、嫩江干流防洪工程，建设月亮泡蓄滞洪区和引洮分洪入向工程。加大向海湿地、莫莫格等自然保护区保护和恢复力度。白城市成为全国首批16个海绵城市试点市之一。东部片区，围绕生态建设，实施长白山森林生态修复工程、东北虎豹保护工程、水源保护、湿地保护工程，全面停止国有林区天然林商业性采伐。围绕沿边开发开放，建设珲春国际合作示范区、延吉高新技术产业开发区等出口加工区和边境合作区等开放平台。围绕解决贫困地区交通制约，加快推进铁路、公路、机场、口岸等互联互通基础设施建设，打通贫困地区的对外大通道。开通了长春至珲春高铁，中朝圈河口岸跨境桥工程接近尾声，“长满欧”国际货运班列正式启动，中国珲春—俄罗斯扎鲁比诺—韩国釜山国际陆海联运航线常态化运营，建成了白城机场，长春至白城高铁正在建设中；15个贫困县已有12个通高速，行政村通水泥（沥青）路率和客运班车通达率实现100%。

二是从培育扶贫特色产业入手，增强贫困村造血功能。坚持把产业扶贫作为重要抓手，结合农业结构调整、农村改革和生态建设，因地制宜实施产业扶贫项目。东部片区重点建设人参、黑木耳、中药材、山葡萄等生态特色食品种植基地，加快建设延边黄牛、长白山野猪、林蛙、鹿、柞蚕等特色养殖基地，探索林下养殖等立体生态种养模式，打造“长白山”系列品牌。西部片区推动发展粮经饲三元种植结构，突出建设杂粮杂豆、花生、烟叶、向日葵、红干椒等产业项目，建设以奶牛、肉牛、肉羊、肉鹅为主的草食畜牧业养殖基地。全省连续6年推进“112”产业扶贫工程，以片区攻坚和整村推进为抓手，建设“村有一品、乡有一业、县有两个以上支柱产业”的扶贫产业体系，突出特色产业，利用扶贫资金支持产业化扶贫项目，建设特色种养业基地，带动贫困人口脱贫。“十二五”期间，全省1500个整村推进村，中央和省级财政累计投入扶贫产业发展资金12.77亿元，每个村至少建设了一个产业扶贫项目。镇赉县奶牛养殖基地、龙井市黄牛养殖基地、和龙市野山猪养殖基地、汪清黑木耳基地、安图县环城大棚基地等，都已经建成了规模化、品牌化扶贫产业基地。

三是从探索符合吉林实际的脱贫模式入手，促进贫困人口精准脱贫。全省总结推广了20种产业扶贫模式，主要包括集体经营、联合经营、租赁经营、龙头企业带动、村户联建、股份合作、委托管理、分畜还畜、订单扶贫、土地流转、飞地扶贫等，确保扶贫资金和扶贫项目真正发挥造血作用。比如，股份合作扶贫模式，主要是针对那些丧失劳动能力、没有劳动力、缺乏生产经营能力的“三无”贫困户，采取扶贫资金集中入股龙头企业、形成固定资产折股量化到人、贫困农户定期获得股份分红的方式，保证扶贫项目发挥实际效益。比如和龙市福洞镇东新村，2012年以来累计整合扶贫资金650万元，入股当地的福康莱森林猪繁育合作社，350户建档立卡贫困户参与，其中227户为“三无”贫困户，每户每年2000元保底分红，项目利润的60%按股分给贫困户，10%作为风险准备金存入镇政府专门账户，30%作为合作社盈余公积金，实现了多方共赢。土地流转带户脱贫模式，比如大安市安广镇永富村成立专业合作社，从贫困户手中流转土地，承包费每公顷8000元，国家粮食直补仍归贫困户所有，贫困户还可以进社打工，生产季节每人每天收入100元以上，通过这种模式，户均纯收入可达1.5万元。委托经营模式，比如龙井市投入财政扶贫资金810万元，委托给海兰江牧业经营，由镇政府、受益村、海兰江牧业三方签订协议，企业无论盈亏，每年向受益贫困户支付126万元，每户贫困户2000元，达到贫困户保底分红。电商扶贫方面，通榆县建设了“电商平台+龙头企业+合作社+贫困户+网店”的电商产业链条，目前带动9个乡镇、43个村、4300贫困人口，特色农产品销售辐射全国23个省份。光伏扶贫方面，全省累计投入7.7亿元，总装机容量137兆瓦，直接带动贫困人口28972人。旅游扶贫方面，在6个国家试点村投入2175万元，建设观光、采摘、休闲、民俗游、边境游项目，带动贫困人口2838人。边境扶贫方面，累计投入2.7亿元，实施兴边富民工程，建设产业项目20个、边境旅游项目19个，带动贫困户2785户、贫困人口6265人脱贫。投入4515万元，实施稳边固边工程，建设边境道路、监控报警设施和警务设施。

四是从建档立卡入手，夯实精准扶贫、精准脱贫基础。吉林省从2013年开始探索建档立卡，近两年，按照国家的统一标准和要求进行调整和完善，精准识别具有一定的基础。但也存在一些对象不准、标准不细、数据不清、帮扶不实等问题。针对这些问题，从2015年年初开始，在重点县组织开展建档立卡“回头看”。全省组织省市县乡3.5万名干部到村进行建档立卡数据大清洗、大核查。工作中，主要突出“三个环节”，坚持“七清”，做到“五有”。“三个环节”就是进村入户取证核实、公示公告群众认可、村书记和“第一书记”签字背书责任明确，符合扶持条件的一户不漏、不符合的一户不进。“七清”，就是贫困人口状况、贫困程度、致贫原因、帮扶措施、扶持项目、包保单位、脱贫年限明确清晰，确保精准扶贫落到实处。“五有”，就是户有证、村有册、乡有簿、市县有档案、省有数据库，实现动态监测、动态管理。

二、吉林省实施精准扶贫、精准脱贫存在的问题

一是片区贫困发生率高。吉林省贫困人口总量占全国贫困人口总数的1.2%，贫困人口总量规模不大，但贫困人口相对集中。全国集中连片特困地区贫困发生率17.1%，吉林省两个片区整体贫困发生率18.1%，高于全国片区平均水平。

二是贫困人口分布面广。吉林省两个片区集中了全省57.3%的贫困人口，片区外的28个县贫困人口还有35.8万人，全省43个县每个县都有脱贫攻坚任务，85%的行政村（7960个）有建档立卡贫困人口。精准脱贫既有需要重拳出击的硬骨头，也有需要天女散花的软肋。

三是因病致贫比重大。根据国家的统一安排，吉林省因病致贫因病返贫人口数正在进行调查摸底，为实施健康扶贫提供基础性数据；同时对建档立卡贫困户，将按照一次性治愈、维护治疗、长期治疗、健康管理分类，由各级卫生部门免费诊治。

四是贫困地区基础条件差。白城市荒漠盐碱化土地占总面积的41.4％，有的贫困村盐碱荒漠化面积达到100%，粮食亩产不到全省平均的三分之一。延边州地处高寒山区，耕地零星分散，大多是坡地，土层浅、无霜期短、有效积温低，自然灾害种类多并且频繁发生，农民收入不稳定。

五是边境地区脱贫难度大。吉林省是全国9个边境省份之一，边境线长1438.7公里。边境地区80%是贫困村。边境村脱贫不能简单地一搬了之，还要考虑戍边固边问题，考虑尊重民族习俗问题，考虑防范境外渗透问题。但是边境村地处偏远，生产生活条件恶劣，基础设施建设成本高，招商引资难度大。同时，边境村外出打工比例大，青壮年大多在外，空巢化现象突出，缺劳动力、缺资金是主要矛盾，脱贫难度大。

三、吉林省实施精准扶贫、精准脱贫的对策

（一）建设“五个平台”。一是建设大数据平台。在建档立卡“回头看”基础上，整合数据信息资源，筹建由省市县乡自下而上、互联互通、数据共享的扶贫大数据库，即时更新录入数据，确保贫困人口动态精准在册。二是建设融资平台。省扶贫开发投资公司已经完成注册工作，实行与其他业务物理隔离，确保各渠道资金专款专用。三是建设资金项目整合管理平台。坚持以县为主，通过县级脱贫规划和计划，把专项扶贫资金、相关涉农资金、社会帮扶资金整合使用，发挥政策资金撬动作用，形成脱贫攻坚合力。四是建设脱贫工作落实平台。与我省开展的村级组织规范化建设相结合，利用部门包保干部、驻村工作队、驻村第一书记等力量，组建扶贫工作站，实现贫困村全覆盖，确保脱贫攻坚措施落实到户到人。五是建设社会扶贫对接平台。加快建设社会扶贫信息网，筛选适宜公布的贫困村、贫困人口脱贫需求信息，借助信息化手段与社会资源对接，为社会力量参与扶贫提供信息服务。

（二）建立完善“九项机制”。一是建立完善脱贫攻坚考核机制。依据中央对省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法，制定吉林省脱贫攻坚工作考核办法，在省脱贫攻坚领导小组领导下，多部门联合考核。二是建立完善扶贫对象退出机制。制定严格、规范、透明的扶贫对象退出和动态管理办法，分别确定贫困县、贫困村、贫困人口退出标准、程序、核查办法。建立对扶贫政策落实情况和脱贫成效的第三方评估机制，对弄虚作假搞“数字脱贫”的，严肃追究责任。鼓励具备条件的贫困县提前“摘帽”，对提前退出的，省里将给予奖励。三是建立完善约束机制。坚持最严格的考核督查问责，建立年度脱贫攻坚报告和逐级督查制度，坚决把导向立起来，把规矩严起来。建立责任追究和约谈机制。认真落实贫困县约束机制各项要求，严禁铺张浪费，厉行勤俭节约，严格控制“三公”经费，坚决刹住穷县“富衙”、“戴帽”炫富之风。四是建立完善激励机制。突出强化实绩考核的正向导向作用，激励市县两级切实发挥抓落实的主体责任，对年度考评结果优秀的，给予奖励和政策资金倾斜；把脱贫攻坚实绩作为选拔使用干部的重要依据。五是建立完善扶贫投入稳定增长机制。不断加大省级财政投入力度，发挥财政资金撬动作用，放大效应，吸引社会资金。探索将更多扶贫项目纳入政府购买公共服务指导性目录中，逐步放宽市场准入。积极推广PPP模式，增加入库项目，鼓励民间资本投入扶贫项目。六是建立完善金融扶贫机制。创新推广金融扶贫产品，重点实施精准扶贫专项贷款工程，探索设立“农村金融服务点”，提供贷款一站式服务。推进特色农业保险试点，确保贫困县政策性农业保险实现“愿保尽保”。扩大小额信贷规模。七是建立完善扶贫开发用地保障机制。支持贫困地区调整完善土地利用总体规划，新增建设用地计划优先保障贫困地区基础设施建设、易地扶贫搬迁、特色产业发展等扶贫开发用地需要，对贫困县专项安排年度新增建设用地计划指标。八是建立完善扶贫资金监管机制。进一步下放扶贫项目资金审批权限，全面落实扶贫目标、任务、资金、权责“四到县”制度。推行扶贫资金公告公示制，强化审计监督和社会监督，坚决查处虚报冒领、截留私分、贪污挪用、挥霍浪费等违法违纪问题。九是创新扶贫资产管理。改变过去那种扶贫资产由村集体、合作社或其他经营主体统一经营的模式，采取委托经营、合作经营、股份制等方式，将贫困户的土地林地承包经营权、生产工具、农业设施等资源资产参股到种养大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业或其它农业项目中，实现共同致富。

（三）实施“七个一批”精准脱贫行动。按照中央“五个一批”的脱贫路径要求，结合吉林实际，吉林省细化了“七个一批”精准脱贫行动，指导各地结合实际抓好落实。一是发展生产脱贫一批。对有劳动力的贫困人口，通过扶贫专项资金支持、行业部门和社会力量帮扶，支持发展产业和就业项目，落实扶贫措施，带动贫困人口脱贫。二是易地搬迁脱贫一批。对建档立卡贫困人口中生活在条件恶劣且列入搬迁规划有搬迁意愿的，统筹推进易地扶贫搬迁。三是生态保护脱贫一批。对生活在国家重点生态功能区范围内建档立卡贫困人口，通过生态保护、环境治理和生态补偿等实现脱贫。东部贫困片区重点支持生态建设工程。西部贫困片区重点支持河湖连通、土地整治等建设工程。完善生态补偿机制，加大向贫困地区政策倾斜力度。利用生态补偿和生态保护工程资金，使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员。四是发展教育脱贫一批。对建档立卡贫困人口中因学致贫的，实施教育扶贫工程。落实学前教育资助制度，改善贫困乡村义务教育薄弱学校办学条件，率先在贫困地区对建档立卡的学生实施普通高中免除学杂费，对贫困家庭子女就读职业院校实现应补尽补。五是医疗保险和医疗救助脱贫一批。对建档立卡贫困人口中因病致贫的，实施健康扶贫行动，保障贫困人口享有基本医疗卫生服务。建立新型农村合作医疗、大病保险、医疗救助等政策衔接机制。六是社会保障兜底一批。对建档立卡贫困人口中享受低保政策的，通过产业扶持和就业帮助无法实现脱贫的，纳入低保体系，做到政策性保障兜底。加大农村低保省级统筹力度，到2018年确保全省农村低保标准不低于国家现行扶贫标准。七是一事一议帮扶脱贫一批。对上述“六个一批”无法涵盖的贫困人口，或因突发因素致贫的特殊个案，可以通过一次性救助脱贫的，经有关机构认定后，采取一事一议的办法帮助脱贫。对因灾致贫的，实施民政自然灾害生活救助、保险理赔和扶贫帮扶帮助脱贫。对农村留守儿童、留守妇女、留守老人及残疾人等特殊群体，建立详实管理系统，加强关爱、服务及救助。

（四）实施“十个行业行动计划”。充分发挥行业部门扶贫攻坚的骨干作用，围绕解决贫困地区的突出问题，采取特惠政策措施，改善贫困地区生产生活条件，提升公共服务水平，强化脱贫攻坚的基础支撑。一是加快交通基础设施建设。到2018年，在贫困地区实施安防工程1771公里，农村公路的临水临崖、急弯陡坡路段缺少的护栏、挡墙和标志标线全部得到完善；改造危险桥137座，消除贫困地区现有农村公路中危险桥；改造老旧路2600公里，15个贫困县现有老旧路全部改造；通屯硬化路率达到80%以上（高于全省平均水平）。到2020年贫困县全部通高速。二是加快水利基础设施建设。实施七大工程，三年攻坚期间，在贫困地区投资100亿元，实施水利扶贫计划，建设农村饮水安全提升工程、农田水利设施建设工程、中小河流治理工程、水土保持工程、地方小水电工程、渔业综合生产能力提升工程、重大水利工程。三是加快农村电力设施建设。计划利用两年时间解决片区15个县7.41万户低电压问题。到2018年，贫困地区电力普遍服务水平进一步提高，农村电网供电可靠率不低于99.4%，电压合格率不低于98%，高于全省平均水平。四是优先实施贫困家庭危房改造。计划利用3年时间全面完成建档立卡贫困户危房改造，为贫困户提供保障性住房。五是加快改善贫困地区农村人居环境。将全省15个贫困县和 1500个贫困村中的部分村纳入新农村建设总体扶贫工作计划,实施“三项措施”,即贫困村新农村项目建设、贫困村干部和村级合作组织带头人培训、美丽乡村建设。做到“两个倾斜”,即新农村建设重点村名额分配向贫困地区倾斜和新农村建设专项资金分配向贫困村倾斜。六是加快贫困地区现代农业发展。国家和省扶持“三农”的政策、资金和项目，向贫困地区倾斜。引导农民念好“山海经”、唱好“林草戏”、打好“豆米牌”。实施扶贫特色产业推进行动，建设一批贫困人口参与度高的特色产业基地。支持村级集体经济发展，增强新农村发展后劲。开展高层次人才精准扶贫基层行活动。七是强化新型城镇化的辐射带动。推进7个国家新型城镇化试点、18个扩权强镇试点等，探索吸纳贫困人口的新路子。落实户籍制度改革意见，让更多符合条件的贫困人口转移落户。完善城镇基础设施，适当在贫困地区布局，优先考虑使用贫困劳动力，通过就业让贫困人口受益。八是加强公共文化服务体系建设。实施文化共享、数字图书馆、电子阅览室工程。实施贫困村农家书屋提升工程。培育“文化下乡”和“农村电影放映工程”等公共文化服务品牌。九是加大“互联网+扶贫”力度。优先支持贫困村接通符合国家标准的互联网。完善电信普遍服务补偿机制。加快贫困地区物流配送体系建设。加强贫困地区农产品网上销售平台建设。对贫困家庭开设网店给予网络资费补助、小额信贷支持。整合吉林农网、“农村吉林”乡镇网、吉禾网、12316农业综合信息服务平台等各类信息资源，强化脱贫攻坚信息服务。十是支持革命老区、民族地区、边疆地区、连片贫困地区脱贫攻坚。落实革命老区支持意见。实施少数民族地区综合扶贫工程。继续实施兴边富民行动，完善边民补贴机制，扩大补贴试点范围。落实片区区域发展与扶贫攻坚规划。

（五）突出抓好主体责任落实。以落实脱贫攻坚主体责任为抓手，更好地凝聚脱贫攻坚合力。一是认真落实省负总责、市（州）县抓落实、乡村管理的工作机制。省委、省政府对扶贫开发负总责，抓好目标确定、规划编制、项目下达、资金投放、组织动员、监督考核等工作。市县两级党委和政府承担主体责任，做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施、帮扶措施落实、建档立卡信息统计等项工作，确保脱贫目标的实现。乡村两级做好组织群众、发动群众、服务群众和扶贫项目、公益事业、公共服务的运行管理等工作。二是突出抓好市县两级党委和政府主体责任落实。省委、省政府建立年度脱贫攻坚报告和督查制度，对未完成减贫任务的市（州），对党政主要负责同志进行约谈，市对县、县对乡、乡对村都实行这样的督查问责办法。对贫困县党政领导班子和领导干部实行差异化考核，把脱贫攻坚工作与政绩考核挂钩。三是充分发挥扶贫对象的主体作用。让贫困群众参与到扶贫开发规划制定、扶贫项目建设、管理和监督，充分调动他们自己家园自己建、自己家业自己创的积极性、主动性和创造性。四是充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。省委、省政府要求，各级帮扶领导和帮扶单位，既要抓政策资金落实，更要抓脱贫机制建设，作为检验各级包保帮扶工作成效最重要的衡量标准。要求不单要看脱贫的成效，更要看是不是扶强了村级组织，看是不是把贫困群众组织起来了，通过群众干、干部帮，巩固脱贫攻坚成效。

（六）加强扶贫工作力量建设。主要是采取四项措施。一是抓好扶贫机构和队伍建设。省里已经明确适当增加省扶贫办行政编制，成立下属事业单位。两个片区和15个重点县也将加强扶贫机构建设，落实编制和经费。二是开展省直单位与贫困县干部双向挂职。从今年开始，吉林省将选派一批省直单位和贫困县优秀干部“下派”和“上挂”锻炼，促进省直单位的政策、信息、人才资源优势与贫困县自身优势相结合，增强贫困地区脱贫致富、加快发展活力。三是实施县处级后备干部精准扶贫“双百”工程。从市（州）选派县处级后备干部，到贫困县挂职担任县直部门副职100人左右，挂职担任副乡镇长100人左右。挂职干部要做到“五个一”，即每人至少包保一户贫困户、每月至少办一件扶贫实事、至少落实一个扶贫项目、推动一项扶贫产业、每季度汇报一次扶贫工作。四是发挥第一书记促脱贫作用。吉林省1500个贫困村，实现第一书记全派驻，任务重、工作难度大的，由省直机关直接选派。并不断加大对第一书记的培训、指导和管理，扶贫任务不完成，不脱钩。

四、几点建议

一是加大边境地区脱贫攻坚支持力度。吉林省8个国家级贫困县有4个在延边州，其中3个为边境县（市），涉及贫困人口近10万人。边境一线涉及戍边固防，当前面对朝鲜半岛错综复杂形势，强边富民比以往任何时候都更重要。边境脱贫问题，既是民生问题，也是政治问题，更是国家的安全问题。建议中央进一步加大对边境贫困地区的支持力度，在政策上享受特困片区同等待遇。同时，建议加强边境地区群防组织建设。目前吉林省只有延边州的和龙市探索实行护边员队伍每人每月300元补助政策。建议参照新疆、西藏等地区群防组织建设模式，由国家对吉林省边境地区群防组织特别是护边队伍给予倾斜，加大经费投入力度，调动群防工作积极性。

二是加大基础设施建设倾斜力度。基础设施落后是贫困地区加快发展的“短板”，脱贫支撑能力比较脆弱，村屯道路、农田水利等基础设施建设“最后一公里”现象严重。建议国家“十三五”期间进一步加大对贫困地区基础设施建设投入力度，在专项资金和行业资金分配上统筹按西部考虑。

三是加大对贫困地区生态补偿力度。当前吉林省贫困人口57%集中在西部向海、莫莫格生态保护区和东部长白山生态保护区范围内，脱贫致富更多依靠在生态保护中实现，急需加快实施生态补偿机制，提高贫困地区生态补偿标准，促进贫困人口尽早脱贫、生态环境早日得到改善。